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公共設(shè)施賠償責(zé)任
公共設(shè)施賠償責(zé)任【1】
摘 要：公共設(shè)施致害的賠償責(zé)任問(wèn)題已成為當(dāng)前我國(guó)學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界探討的熱點(diǎn)問(wèn)題。
按照提出問(wèn)題――分析問(wèn)題――解決問(wèn)題的思路，對(duì)公共設(shè)施賠償責(zé)任問(wèn)題進(jìn)行初步探究。
首先通過(guò)“公用橋梁坍塌案”這一典型案例，引出主題。
然后論述公共設(shè)施賠償責(zé)任含義與構(gòu)成要件，歸納我國(guó)法律規(guī)范對(duì)公共設(shè)施賠償責(zé)任的憲行規(guī)定。
進(jìn)而結(jié)合案例，對(duì)公共設(shè)施賠償責(zé)任的相關(guān)問(wèn)題做出進(jìn)一步研究。
關(guān)鍵詞：公共設(shè)施;賠償責(zé)任;法律性質(zhì);賠償依據(jù);救濟(jì)途徑
近年來(lái)，公共設(shè)施致害案例屢屢發(fā)生，其賠償責(zé)任問(wèn)題已成為當(dāng)前我國(guó)學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界探討的熱點(diǎn)問(wèn)題。
下述“公用橋梁坍塌案”就是一個(gè)典型案例：2006年5月16日甘肅省岷縣某大橋突然垮塌，致橋上若干行人重傷。
經(jīng)調(diào)查核實(shí)，造成此次垮塌事故的直接原因源于一輛嚴(yán)重超載的大貨車。
同時(shí)，交通管理部門以罰代管并未制止超載貨車上橋，公路管理部門長(zhǎng)期未盡到對(duì)橋梁的養(yǎng)護(hù)和管理責(zé)任。
案件焦點(diǎn)主要集中在以下幾點(diǎn)：公共設(shè)施致害賠償?shù)姆尚再|(zhì)是什么? 應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)承擔(dān)以及如何承擔(dān)賠償責(zé)任?本文將以上述案件為切入點(diǎn)，遵循提出問(wèn)題――分析問(wèn)題――解決問(wèn)題的思路，對(duì)公共設(shè)施賠償責(zé)任問(wèn)題進(jìn)行初步的探討、研究。
一、公共設(shè)施賠償責(zé)任的含義與構(gòu)成要件
公共設(shè)施，是指由政府提供的供公眾使用或享用的設(shè)施，包括公共交通及其附屬設(shè)施(如道路、橋梁、公共停車場(chǎng)、路燈等)，公共體育設(shè)施(如公共體育館、游泳館、健身房等)，公共衛(wèi)生設(shè)施(公有垃圾場(chǎng)，污水處理廠、環(huán)衛(wèi)清運(yùn)車等)，公共綠化設(shè)施(街道綠化區(qū)、公園綠地等)等公共服務(wù)設(shè)施。
公共設(shè)施致害，是指公共設(shè)施在設(shè)置、建造、安裝或者養(yǎng)護(hù)、管理等方面存在瑕疵或缺陷，不具或欠缺通常應(yīng)具備的安全性，致使作為使用者的公眾的人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)益受到損害[1] 。
在此基礎(chǔ)上，公共設(shè)施賠償責(zé)任，就是指公共設(shè)施的所有人或者管理人，因公共設(shè)施設(shè)置或者管理存在缺陷，給公民合法權(quán)益造成損害而承擔(dān)的賠償責(zé)任。
公共設(shè)施賠償責(zé)任的構(gòu)成要件主要有以下幾個(gè)方面：一是侵權(quán)行為主體。
侵權(quán)主體不同，如是民事主體還是行政主體，直接影響著賠償責(zé)任的法律性質(zhì)。
這一問(wèn)題將在文章第三部分展開(kāi)論述。
二是有損害事實(shí)的發(fā)生，且該損害事實(shí)是由公共設(shè)施在設(shè)置、建造、安裝或者養(yǎng)護(hù)、管理等方面存在瑕疵或缺陷造成的。
三是因果關(guān)系。
“因果關(guān)系的存在與否及寬嚴(yán)程度，直接影響受害人合法權(quán)益的救濟(jì)范圍。”[2]理論上對(duì)因果關(guān)系的認(rèn)定，存在許多不同的學(xué)說(shuō)，如相當(dāng)因果關(guān)系說(shuō)、必然因果關(guān)系說(shuō)、直接因果關(guān)系說(shuō)等。
目前相當(dāng)因果關(guān)系說(shuō)似乎是主流學(xué)說(shuō)。
該學(xué)說(shuō)認(rèn)為如果某項(xiàng)事實(shí)僅于現(xiàn)實(shí)情形發(fā)生該結(jié)果，還不足以判斷因果關(guān)系，必須在通常情形，依社會(huì)一般見(jiàn)解亦認(rèn)為有發(fā)生該結(jié)果之可能性[3]。
但是，也有學(xué)者認(rèn)為，“只要缺陷實(shí)際上增加了損害發(fā)生的客觀可能性，因果關(guān)系即告成立;有因果關(guān)系就有賠償責(zé)任;有多大的因果關(guān)系就有多大的賠償責(zé)任。”筆者亦同意此觀點(diǎn)。
二、我國(guó)現(xiàn)行法律關(guān)于公共設(shè)施賠償責(zé)任的一般規(guī)定
隨著福利國(guó)家的興起以及我國(guó)法治國(guó)家進(jìn)程的不斷加快，政府的公共服務(wù)職能愈來(lái)愈突顯。
公共設(shè)施的提供便是政府履行這一職能的重要體現(xiàn)。
然而，公共設(shè)施設(shè)置、管理不當(dāng)對(duì)公民人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)益造成損害的情形時(shí)有發(fā)生。
“有損害必有救濟(jì)”是現(xiàn)代法治國(guó)家的一項(xiàng)重要原則，我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)范中就不乏對(duì)公共設(shè)施致害賠償責(zé)任的規(guī)定。
1.《憲法》的規(guī)定
我國(guó)《憲法》第41條第3款規(guī)定：“由于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利。” 這是我國(guó)在根本法的層面上對(duì)國(guó)家賠償責(zé)任的概括性規(guī)定，是建立我國(guó)國(guó)家賠償制度的基礎(chǔ)。
2.《民法通則》的規(guī)定
《民法通則》第121條規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)或者國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在執(zhí)行職務(wù)中，侵犯公民、法人合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任。”第126條規(guī)定：“建筑物或者其他設(shè)施以及建筑物上的擱置物、懸掛物發(fā)生倒塌、脫落、墜落造成他人損害的，它的所有人或者管理人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任，但能夠證明自己沒(méi)有過(guò)錯(cuò)的除外。”不難看出，該條規(guī)定的賠償責(zé)任的適用范圍僅僅局限于“建筑物或者其他設(shè)施以及建筑物上的擱置物、懸掛物”，而公共設(shè)施包括公共交通設(shè)施、公共體育設(shè)施、公共衛(wèi)生設(shè)施、公共綠化設(shè)施等等，范圍十分廣泛。
因此，該條規(guī)定不能涵蓋公共設(shè)施致害的全部類型。
此外，該規(guī)定的歸責(zé)原則是以能夠證明自己沒(méi)有過(guò)錯(cuò)作為法定免責(zé)事由的過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，而并非嚴(yán)格責(zé)任原則，對(duì)受害人合法權(quán)益的保障不夠充分[4]。
3.《國(guó)家賠償法》的規(guī)定
1994年的《國(guó)家賠償法》第2條規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，受害人有依照本法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。”可見(jiàn)當(dāng)時(shí)國(guó)家賠償適用的是違法歸責(zé)規(guī)則。
但是，公共設(shè)施設(shè)置、管理不當(dāng)引發(fā)的賠償問(wèn)題不單是違法行使職權(quán)的問(wèn)題，很多情形下是行政機(jī)關(guān)及其工作人員不履行或拖延履行法定職責(zé)造成的。
因此，公共設(shè)施致害的賠償責(zé)任在當(dāng)時(shí)還不能納入國(guó)家賠償?shù)姆秶?/p>
2010年新修訂的《國(guó)家賠償法》第2條第1款明確規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，受害人有依照本法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。”可見(jiàn)，修改后的《國(guó)家賠償法》確立了包括違法歸責(zé)原則和結(jié)果歸責(zé)原則在內(nèi)的多元?dú)w責(zé)原則，這順應(yīng)了時(shí)代的發(fā)展要求，對(duì)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的保障更加充分，因此將對(duì)國(guó)家賠償制度的發(fā)展起到極大的推動(dòng)作用。
三、案例評(píng)析及公共設(shè)施賠償責(zé)任相關(guān)問(wèn)題研究
在上文的“公用橋梁坍塌案”中，有四個(gè)主體，即受害群眾、交通管理部門、公路管理部門以及超載貨車的駕駛?cè)恕?/p>
其中，交通管理部門以罰代管未制止超載貨車上橋，公路管理部門長(zhǎng)期未盡對(duì)橋梁的養(yǎng)護(hù)和管理責(zé)任，貨車駕駛?cè)藝?yán)重超載行駛。
以上三方的行為都具有過(guò)錯(cuò)，且與損害結(jié)果的發(fā)生都具有因果關(guān)系。
可謂多因一果，共同造成了損害結(jié)果的發(fā)生。
因此上述三方均應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的損害賠償責(zé)任。
但是，這三方承擔(dān)賠償責(zé)任的法律性質(zhì)是否相同?其承擔(dān)責(zé)任的法律依據(jù)是什么?受害人通過(guò)何種途徑尋求救濟(jì)?下面筆者將就這些問(wèn)題展開(kāi)論述。
1.公共設(shè)施賠償責(zé)任的法律性質(zhì)
對(duì)于公共設(shè)施賠償責(zé)任的法律性質(zhì)，學(xué)術(shù)界一直爭(zhēng)論不休。
民法學(xué)界大多以侵權(quán)行為法為切入點(diǎn)，將公共設(shè)施賠償責(zé)任作為民事侵權(quán)責(zé)任的一種特殊類型加以研究。
行政法學(xué)者則更加強(qiáng)調(diào)國(guó)家賠償責(zé)任的公法性質(zhì)，以區(qū)別于民事侵權(quán)責(zé)任。
縱觀各方觀點(diǎn)，筆者以為，我國(guó)公共設(shè)施賠償責(zé)任的法律性質(zhì)屬于國(guó)家賠償責(zé)任，設(shè)置、管理公共設(shè)施的行政機(jī)關(guān)應(yīng)作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。
國(guó)家作為國(guó)家賠償?shù)呢?zé)任主體是由國(guó)家與行政機(jī)關(guān)及其工作人員的關(guān)系決定的。
行政機(jī)關(guān)及其工作人員是代表國(guó)家，以國(guó)家的名義實(shí)施行政管理的，因而無(wú)論是其合法行為還是違法行為，其法律后果都應(yīng)歸屬于國(guó)家，其作為或不作為造成的損害應(yīng)由國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任。
賠償費(fèi)用由國(guó)庫(kù)支出，列入各級(jí)政府財(cái)政。
至于具體的賠償事務(wù)，如收集證據(jù)，確定是否賠償和賠償數(shù)額以及決定是否和受害人和解等等，則由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)完成。
具體到本案中，交通管理部門和公路管理部門應(yīng)作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，按其過(guò)錯(cuò)程度，代表國(guó)家對(duì)受害人進(jìn)行相應(yīng)的國(guó)家賠償，而超載貨車的駕駛?cè)俗鳛槊袷轮黧w，也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任，但其賠償責(zé)任的法律性質(zhì)屬于民事賠償責(zé)任。
也就是說(shuō)，賠償責(zé)任的法律性質(zhì)要根據(jù)責(zé)任主體進(jìn)行區(qū)分。
2.相關(guān)主體承擔(dān)賠償責(zé)任的依據(jù)
現(xiàn)行《國(guó)家賠償法》第2條第1款規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，受害人有依照本法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。”《行政處罰法》第23條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為。”《公路法》第6條第3款規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門，依據(jù)省級(jí)人民政府確定的對(duì)國(guó)道和省道的管理職責(zé)，主管本行政區(qū)域內(nèi)的公路橋梁養(yǎng)護(hù)管理工作……”《公路法》
第50條規(guī)定：“超過(guò)公路、公路橋梁、公路隧道或者汽車渡船的限載、限高、限寬、限長(zhǎng)標(biāo)準(zhǔn)的車輛，不得在有限定標(biāo)準(zhǔn)的公路、公路橋梁上或者公路隧道內(nèi)行駛，不得使用汽車渡船。
超過(guò)公路或者公路橋梁限載標(biāo)準(zhǔn)確需行駛的，必須經(jīng)縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門批準(zhǔn)，并按要求采取有效的防護(hù)措施”……
依據(jù)以上法律規(guī)定，本案中甘肅省岷縣的公路管理部門沒(méi)有盡到對(duì)橋梁的養(yǎng)護(hù)、管理職責(zé);交通管理部門以罰代管，沒(méi)有制止超載貨車上橋。
因此，兩者應(yīng)當(dāng)對(duì)其行政不作為承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，即該縣的公路管理部門和交通管理部門作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)受害人進(jìn)行國(guó)家賠償。
而超載貨車的駕駛?cè)藨?yīng)根據(jù)《民法通則》和《侵權(quán)責(zé)任法》的規(guī)定，承擔(dān)相應(yīng)的民事賠償責(zé)任。
3.公共設(shè)施致害賠償?shù)木葷?jì)途徑
前已述及，我國(guó)公共設(shè)施賠償責(zé)任的法律性質(zhì)應(yīng)認(rèn)定為國(guó)家賠償責(zé)任，那么在本案中，重傷行人作為賠償請(qǐng)求人有權(quán)按照國(guó)家賠償中的行政賠償程序?qū)で蠓删葷?jì)。
依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《國(guó)家賠償法》的相關(guān)規(guī)定，“賠償請(qǐng)求人要求賠償應(yīng)當(dāng)先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出，也可以在申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟時(shí)一并提出。”依據(jù)該規(guī)定，我國(guó)的行政賠償程序?qū)嵭械氖?ldquo;單獨(dú)提起”與“一并提起”并存的辦法。
其中，受害人單獨(dú)提起行政賠償請(qǐng)求的，應(yīng)當(dāng)先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出，在賠償義務(wù)機(jī)關(guān)不予賠償或賠償請(qǐng)求人對(duì)賠償?shù)姆绞�、�?xiàng)目、數(shù)額有異議時(shí)，賠償請(qǐng)求人才可以依法向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議或向法院提起行政賠償訴訟。
此外，行政賠償訴訟不同于一般的行政訴訟，在行政賠償案件審理過(guò)程中，法院可以適用調(diào)解作為結(jié)案方式。
即人民法院審理行政賠償案件，在堅(jiān)持合法、自愿的前提下，可以就賠償范圍、賠償方式和賠償數(shù)額進(jìn)行調(diào)解。
調(diào)解成立的應(yīng)當(dāng)制作行政賠償調(diào)解書，調(diào)解書與判決書具有同等的法律效力。
具體到本案中，重傷行人作為行政賠償請(qǐng)求人可以根據(jù)身體受到損害的程度，按照上述法律程序，要求賠償醫(yī)療費(fèi)、因務(wù)工減少的收入，造成身體殘疾并全部喪失勞動(dòng)能力的，受害人還可以申請(qǐng)殘疾賠償金及由其扶養(yǎng)的人的生活費(fèi)等等。
參考文獻(xiàn)：
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我國(guó)公有公共設(shè)施的賠償責(zé)任問(wèn)題【2】
[摘要]由于現(xiàn)代福利國(guó)家的形成，主權(quán)理論逐漸被公共服務(wù)的觀念所取代，并且隨著社會(huì)的發(fā)展，公共服務(wù)的內(nèi)容日趨復(fù)雜化、技術(shù)化、專業(yè)化，政府在提供社會(huì)服務(wù)時(shí)又不得不大量地利用各種資源，包括各種公共設(shè)施，從而能夠達(dá)到一定的行政目的。
大量的公有公共設(shè)施的存在，導(dǎo)致因公有公共設(shè)施致害的情形也增多。
本文簡(jiǎn)單介紹了國(guó)內(nèi)外關(guān)于公有公共設(shè)施致害賠償制度的現(xiàn)狀，并結(jié)合一則典型案例對(duì)我國(guó)公有公共設(shè)施致害賠償制度的發(fā)展提出一些建議。
一、案情簡(jiǎn)介
湖南長(zhǎng)沙市的張建云家的房子自從2005年10月開(kāi)始，三個(gè)月內(nèi)七次被重型大貨車所撞。
警方調(diào)查發(fā)現(xiàn)，老張家門前有兩條路，一條是老路，南北走向的書院路;一條是東西走向的湘府西路，這條路是2005年10月1日才開(kāi)通的。
兩條路在老張家門前匯合，形成一個(gè)丁字路口，老張家就在這丁字路口處，但是車為什么會(huì)偏偏撞向他家呢?交警部門認(rèn)為，發(fā)生車禍的主要原因有兩點(diǎn)：第一是司機(jī)對(duì)路況不熟;第二司機(jī)不知道前方是急轉(zhuǎn)彎路口，在轉(zhuǎn)彎時(shí)沒(méi)有減速才造成了側(cè)翻，撞向了老張家的房子。
在這之后，交警部門及時(shí)在老張家門前的這條路上設(shè)置了減速丘，并安裝了限速標(biāo)志以及事故多發(fā)的警示牌。
但效果并不理想， 2005年11月19日，老張家又被撞了。
接下來(lái)，不到三個(gè)月的時(shí)間，老張家竟然接二連三地發(fā)生了七次車禍。
經(jīng)過(guò)仔細(xì)分析，交警部門終于找到了事故頻發(fā)的一個(gè)原因，就是轉(zhuǎn)彎的外側(cè)低，內(nèi)測(cè)高，形成一個(gè)反差，使得車輛轉(zhuǎn)彎的時(shí)候，因?yàn)殡x心力的作用造成翻車。
在正常情況下，右轉(zhuǎn)彎的路面應(yīng)該是內(nèi)低外高，但這個(gè)路面的情況則恰恰相反，是內(nèi)高外低，正好是離心力和重力分力合在一起，導(dǎo)致車輛翻車事故頻頻發(fā)生。
專家和交警部門的觀點(diǎn)一樣，老張家所在的丁字路口路面施工不當(dāng)是事故頻發(fā)的主要原因。
但是從道路設(shè)計(jì)部門、施工部門到監(jiān)理部門一直在相互推諉，使得老張至今仍然在過(guò)著擔(dān)驚受怕的日子。
從案例我們可以看出，這是一個(gè)典型的公有公共設(shè)施致害的案例。
近年來(lái)類似的案例時(shí)有發(fā)生，其中影響較大、較有代表性的有王烈風(fēng)訴千陽(yáng)縣公路段損害賠償案，南京機(jī)場(chǎng)高速公路案，重慶彩虹橋垮塌案等，圍繞著這些案件，我國(guó)法學(xué)界也展開(kāi)了熱烈的探討。
大家觀點(diǎn)不一，眾說(shuō)紛紜，主要集中在以下一些問(wèn)題：公有公共設(shè)施的含義，公有公共設(shè)施致害是否應(yīng)納入國(guó)家賠償?共有公共設(shè)施致害國(guó)家賠償制度的構(gòu)建等。
本文也打算按著這個(gè)思路，對(duì)比國(guó)外有關(guān)公有公共設(shè)施致害賠償?shù)慕?jīng)驗(yàn)，并結(jié)合“長(zhǎng)沙”的這個(gè)案例，對(duì)我國(guó)公有公共設(shè)施致害賠償制度作一粗淺探討。
二、公有公共設(shè)施的含義
我國(guó)法律上并未使用“公有公共設(shè)施”這一術(shù)語(yǔ)，學(xué)者們?cè)谟懻撓嚓P(guān)賠償時(shí)使用的稱謂很不統(tǒng)一，但大部分學(xué)者使用了“公有公共設(shè)施”這一術(shù)語(yǔ)。
公有公共設(shè)施包括“公有”、“公共”和“公共設(shè)施”三個(gè)方面。
首先對(duì)于“公有”的涵義，有學(xué)者認(rèn)為公共設(shè)施以國(guó)家、公共團(tuán)體或者其他公法人所有為限[1]，私人出借或者借與國(guó)家為公共目的使用的公共設(shè)施不在此范圍內(nèi)。
如果因此類設(shè)施或者管理存在欠缺，導(dǎo)致他人人身或者財(cái)產(chǎn)損害，被害人只能按照《民法通則》第126條規(guī)定或者按照《鐵路法》等特別法的規(guī)定，向所有人請(qǐng)求賠償，國(guó)家并不承擔(dān)損害賠償責(zé)任;而有學(xué)者認(rèn)為公有不以國(guó)家所有為限，不看重所有權(quán)歸屬，事實(shí)上處于行政主體管理狀態(tài)者即可[2]。
筆者贊同后一種觀點(diǎn)，因?yàn)樵O(shè)置和管理公共設(shè)施之所以成為國(guó)家的一項(xiàng)公務(wù)活動(dòng)，在于它是國(guó)家為了公共目的，而向公眾提供使用的活動(dòng)，國(guó)家所有權(quán)的存在與否并不是關(guān)鍵。
只要為了公眾使用的目的，國(guó)家在事實(shí)上管理公共設(shè)施即應(yīng)當(dāng)適用相應(yīng)的公法制度，而無(wú)論這種管理源自所有權(quán)、租借、法律授權(quán)甚至無(wú)權(quán)限的管理[3]。
比如，警察為追捕疑犯而臨時(shí)借用公民的汽車，這時(shí)，雖然汽車的所有權(quán)依然是公民的，但是為了公共目的，此時(shí)汽車已處于國(guó)家事實(shí)上的管理狀態(tài)中。
其次，對(duì)于“公共”的涵義，理論界有廣義、狹義之分。
狹義理解的“公共”認(rèn)為僅以供社會(huì)公眾利用為限[4]。
廣義的解釋認(rèn)為，公共設(shè)施是為公共目的設(shè)置的物質(zhì)設(shè)備，不以供一般國(guó)民使用為限，行政主體供自己使用之物亦包括在內(nèi)。
筆者同意狹義的解釋，所謂“公共”應(yīng)當(dāng)指國(guó)家為公務(wù)目的供一般公眾使用，不包括專供行政機(jī)關(guān)自身使用之物。
因?yàn)榍罢呤侵苯右詽M足公共利益為目的的活動(dòng)，屬于公務(wù)，應(yīng)當(dāng)適用特殊的公法制度。
后者只是間接地滿足公共利益的行為，其性質(zhì)與私產(chǎn)管理行為無(wú)異，沒(méi)有必要適用特殊的法律制度[5]。
再次，對(duì)于“公共設(shè)施”的涵義，是指有體物或者其他物之設(shè)備，不包括人的行為或無(wú)形的財(cái)產(chǎn)。
設(shè)施主要包括不動(dòng)產(chǎn)，對(duì)于是否包括動(dòng)產(chǎn)，學(xué)界存在爭(zhēng)議。
綜上，“公有公共設(shè)施是指由行政機(jī)關(guān)或特許的公務(wù)法人設(shè)置或管理，供公眾使用的設(shè)施，包括公路、鐵路、橋梁、碼頭、堤防、下水道、車站、機(jī)場(chǎng)、自來(lái)水、煤氣供應(yīng)站等”。
[6]其實(shí)“公有公共設(shè)施”是我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)立法中使用的名詞，臺(tái)灣地區(qū)1981年實(shí)行的“國(guó)家賠償法”第3條規(guī)定：“公有公共設(shè)施因設(shè)置或管理有欠缺，致人民生命、身體或財(cái)產(chǎn)受損害者，國(guó)家應(yīng)負(fù)損害賠償責(zé)任。”但是，臺(tái)灣“國(guó)家賠償法”本身對(duì)何謂公有公共設(shè)施并未解釋。
日本《賠償法》第2條采用了“公營(yíng)造物”的概念，該條規(guī)定：“因道路、河川、或者其他公共營(yíng)造物之設(shè)置或管理有瑕疵，致他人受損害時(shí)，國(guó)家或公共團(tuán)體對(duì)此應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任。”該概念是從德國(guó)行政法引入的。
其他大陸法系的國(guó)家賠償法中也存在類似公有公共設(shè)施的概念。
例如，德國(guó)1981年頒布的《國(guó)家賠償法》(草案)第1條第2項(xiàng)規(guī)定：“公權(quán)力主體對(duì)于因技術(shù)性設(shè)施之故障所生權(quán)利之侵害，亦負(fù)賠償之責(zé)。”法國(guó)行政法中則有公共工程和公共建筑物等概念，與公有公共設(shè)施的概念有所重合。[7]
三、我國(guó)公有公共設(shè)施賠償?shù)默F(xiàn)狀
截至目前，我國(guó)尚沒(méi)有關(guān)于公有公共設(shè)施致害賠償?shù)膶ｉT立法，民事法律中也沒(méi)有針對(duì)公有公共設(shè)施致害賠償?shù)膶ｉT規(guī)定，國(guó)家賠償法也沒(méi)有涉及公有公共設(shè)施致害賠償。
例如，《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》第2條第1款規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，受害人有依照本法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。”根據(jù)該法，我國(guó)公民有權(quán)獲得兩類國(guó)家賠償：行政賠償和刑事賠償，而這其中并沒(méi)有涉及公有公共設(shè)施致害賠償問(wèn)題。
《關(guān)于中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法草案的說(shuō)明》對(duì)此給出的理由是“公有公共設(shè)施因設(shè)置、管理欠缺發(fā)生的賠償問(wèn)題不屬違法行使職權(quán)的問(wèn)題，不納入國(guó)家賠償范圍，受害人可以依照民法通則有關(guān)規(guī)定，向負(fù)責(zé)管理的企業(yè)、事業(yè)單位請(qǐng)求賠償。”而對(duì)于由政府設(shè)置并由政府實(shí)施具體管理的公共設(shè)施致害引起的賠償責(zé)任，在現(xiàn)行《國(guó)家賠償法》中沒(méi)有明確規(guī)定，在實(shí)踐中也常作為民事侵權(quán)案件處理。
依照《說(shuō)明》的指引，處理該類賠償問(wèn)題的法律依據(jù)是《民法通則》的“有關(guān)規(guī)定”，即“建筑物或者其他設(shè)施以及建筑物上的擱置物、懸掛物發(fā)生倒塌、脫落、墜落造成他人損害的，它的所有人或者管理人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任，但能夠證明自己沒(méi)有過(guò)錯(cuò)的除外”。
2003年12月4日出臺(tái)的《最高人民法院關(guān)于審理人身?yè)p害賠償案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第16條對(duì)《民法通則》第126條做了補(bǔ)充說(shuō)明，這一補(bǔ)充說(shuō)明擴(kuò)大了《民法通則》第126條的適用范圍。
然而，就公有公共設(shè)施致害賠償問(wèn)題來(lái)說(shuō)，這種補(bǔ)充說(shuō)明雖然擴(kuò)大了賠償范圍，減少了司法實(shí)踐中的不確定性，在實(shí)踐中有其積極意義，但它對(duì)于真正完善解決公有公共設(shè)施致害賠償問(wèn)題來(lái)說(shuō)只是杯水車薪。
四、公有公共設(shè)施致害應(yīng)當(dāng)納入我國(guó)國(guó)家賠償?shù)姆秶?/p>
1.公有公共設(shè)施的建設(shè)、管理是一種公共服務(wù)，具有公益性。
由于現(xiàn)代福利國(guó)家的形成，主權(quán)理論逐漸被公共服務(wù)的觀念所取代，并且隨著社會(huì)的發(fā)展，公共服務(wù)的內(nèi)容日趨復(fù)雜化、技術(shù)化、專業(yè)化，政府在提供社會(huì)服務(wù)時(shí)又不得不大量地利用各種資源，包括各種公共設(shè)施，從而能夠達(dá)到一定的行政目的。
這就意味著國(guó)家設(shè)置管理公共設(shè)施之類的行為不再是一種恩惠，而是國(guó)家對(duì)公民承擔(dān)的義務(wù)。
因此，國(guó)家的這種設(shè)置管理行為必須受到公法的嚴(yán)格約束。
既然設(shè)置管理行為本身已經(jīng)受到公法的嚴(yán)格約束，那么相應(yīng)的賠償制度也需要考慮到公法的因素。
2.公有公共設(shè)施的利用者與管理、設(shè)置者之間不是平等主體之間的民事法律關(guān)系。
對(duì)于公有公共設(shè)施在設(shè)置、管理方面存在瑕疵，致使利用者的人身或財(cái)產(chǎn)受到損失的，適用民法規(guī)定既不符合處理公法關(guān)系的原則，也不利于保護(hù)受害人的合法權(quán)益。
所以應(yīng)該將公有公共設(shè)施致害賠償納入國(guó)家賠償?shù)姆秶?/p>
3.公有公共設(shè)施致害的法律性質(zhì)要求其納入國(guó)家賠償?shù)姆秶?/p>
公有公共設(shè)施的設(shè)置和管理瑕疵是政府疏于履行其法定職責(zé)的結(jié)果。
國(guó)家在提供公共服務(wù)的過(guò)程中，沒(méi)有盡到合理義務(wù)，使公有公共設(shè)施處于一種不安全的狀態(tài)，具有造成他人損害之風(fēng)險(xiǎn)。
此種情況下，國(guó)家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。
在我國(guó)，公有公共設(shè)施有的由具體某一行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)設(shè)置、管理，有的則以公務(wù)特性或行政合同、行政委托的方式交由具備資格和能力的企業(yè)、事業(yè)單位或其他組織管理、維護(hù)。
但是公有公共設(shè)施并不因設(shè)置、管理者的性質(zhì)而改變其自身性質(zhì)，由此產(chǎn)生的賠償責(zé)任不應(yīng)當(dāng)由設(shè)置、管理者承擔(dān)，因?yàn)樵O(shè)置、管理者只是被委托者，由國(guó)家選任、受國(guó)家監(jiān)督而實(shí)施行為，故他們只能作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，而最終的賠償責(zé)任應(yīng)當(dāng)由國(guó)家來(lái)承擔(dān)。
4.適用民法規(guī)定不利于保護(hù)受害人的合法權(quán)益。
我國(guó)現(xiàn)行的《國(guó)家賠償法》未將公有公共設(shè)施致害賠償納入國(guó)家賠償范圍，受害人主要依據(jù)《民法通則》第126條請(qǐng)求責(zé)任人承擔(dān)特殊侵權(quán)賠償責(zé)任。
該條規(guī)定：“建筑物或者其他設(shè)施以及建筑物上的擱置物、懸掛物發(fā)生倒塌、脫落、墜落造成他人損害的，它的所有人或者管理人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任，但能夠證明自己沒(méi)有過(guò)錯(cuò)的除外”，從法條我們可以看出其存在的問(wèn)題在于：(1)賠償責(zé)任適用的范圍只限于建筑物或者其他設(shè)施以及建筑物上的擱置物、懸掛物。
而公有公共設(shè)施的范圍如前文所述，外延非常廣泛，包括公路、鐵路、橋梁、碼頭、下水道、車站等等，設(shè)置還包括一些無(wú)形的管理設(shè)施或設(shè)施的管理活動(dòng)。
所以此條無(wú)法涵蓋公有公共設(shè)施致害的所有類型，不利于保障公民的利益。
(2)從歸責(zé)原則方面看，如果相應(yīng)的公共設(shè)施屬于《民法通則》第126條規(guī)定的建筑物或者其他設(shè)施，適用推定過(guò)錯(cuò)責(zé)任;如果不屬于，則一般適用該法第106條規(guī)定的過(guò)錯(cuò)責(zé)任。
這樣的歸責(zé)原則在實(shí)踐中會(huì)造成一定的不確定性，并且難以體現(xiàn)法律對(duì)公務(wù)行為的特殊要求。
(3)管理機(jī)關(guān)自行承擔(dān)責(zé)任的弊端在于，由于公有公共設(shè)施致害沒(méi)有納入國(guó)家賠償，不能納入國(guó)家預(yù)算，往往因經(jīng)費(fèi)困難而無(wú)力賠付。
5.行政不作為理論逐漸成熟。
過(guò)去行政機(jī)關(guān)承擔(dān)法律責(zé)任必須以行政行為的存在為限，然而隨著行政法理論的發(fā)展，行政不作為理論也逐步得到承認(rèn)，并運(yùn)用到實(shí)踐當(dāng)中。
所謂行政不作為，指的是行政機(jī)關(guān)負(fù)有某一方面的作為義務(wù)，而且本身具有履行作為義務(wù)的主觀意志能力卻怠于履行這種義務(wù)，或未盡合理注意義務(wù)。
行政不作為雖不是主動(dòng)侵害公共利益，但由于沒(méi)有完全履行行政機(jī)關(guān)所應(yīng)負(fù)有的職責(zé)，其不作為實(shí)際上已經(jīng)構(gòu)成了對(duì)公共利益的侵害。
對(duì)于行政不作為，可以宣告其違法，并且責(zé)令在一定時(shí)間內(nèi)履行以彌補(bǔ)損失，或承擔(dān)損害賠償責(zé)任。
而公有公共設(shè)施的侵權(quán)損害賠償理由在于設(shè)置和管理方面的瑕疵，往往帶有不作為的特征。
從某種程度上說(shuō)也是一種加害行政，即讓行政相對(duì)人一方負(fù)擔(dān)了更多的風(fēng)險(xiǎn)。[1]
五、比較國(guó)外有關(guān)公有公共設(shè)施致害賠償制度
1.日本。
被公認(rèn)為對(duì)公有公共設(shè)施致害的救濟(jì)最有力的日本，在明治憲法時(shí)代拒絕對(duì)違法行政作用造成的損失由國(guó)家給予賠償。
為了緩和這種主權(quán)豁免理論下公民權(quán)利無(wú)法得到保護(hù)的困境，日本法院將公有公共設(shè)施致害歸入私經(jīng)濟(jì)行政的范疇，通過(guò)適用民法給予賠償。
在大正時(shí)期(1912-1926)發(fā)生的德島游動(dòng)圓木事件中即以判例形式確立了國(guó)家對(duì)公共營(yíng)造物的設(shè)置、管理瑕疵承擔(dān)賠償責(zé)任。
[2]1947年的日本《國(guó)家賠償法》以成文法形式確立了這種國(guó)家賠償責(zé)任，該法第2條第1項(xiàng)規(guī)定：“因道路、河川及其他公共營(yíng)造物的設(shè)置或者管理存在瑕疵給他人造成損害的，國(guó)家或者公共團(tuán)體負(fù)責(zé)賠償。”[3]日本確認(rèn)公共設(shè)施致害國(guó)家賠償責(zé)任的依據(jù)是：既然國(guó)家或公共團(tuán)體建設(shè)道路、公路、學(xué)校等公共設(shè)施供廣大國(guó)民利用，由于設(shè)施的瑕疵，利用者以通常的用法加以利用而發(fā)生無(wú)法預(yù)料的損害時(shí)，作為該設(shè)施的提供者就應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。[4]
2.德國(guó)。
在德國(guó)，基于公私法的嚴(yán)格劃分，公有公共設(shè)施的瑕疵責(zé)任僅在其涉及公權(quán)力主體履行公法上義務(wù)時(shí)，才由國(guó)家依國(guó)家賠償法負(fù)責(zé);對(duì)于郵政、鐵路等非公法義務(wù)，由國(guó)家依民法負(fù)賠償責(zé)任。
德國(guó)1981年《國(guó)家賠償法》第一條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)其因技術(shù)性設(shè)施的故障所產(chǎn)生的侵權(quán)行為，應(yīng)該負(fù)賠償責(zé)任;因違反對(duì)街道、土地、領(lǐng)水、違章建筑物的交通安全義務(wù)所造成的損害，國(guó)家應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任。”由此可見(jiàn)德國(guó)試圖對(duì)技術(shù)性設(shè)施致害賠償建立一套統(tǒng)一的國(guó)家賠償制度。
雖然該法因違憲而無(wú)效，但是表現(xiàn)出來(lái)的力圖追求法律的系統(tǒng)化和照顧公共管理的傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)需要之間協(xié)調(diào)的精神，仍不失為德國(guó)法治的特點(diǎn)。
3.法國(guó)。
在典型的實(shí)行公私法二元分立的國(guó)家，則將國(guó)家行為分為權(quán)利行為、管理行為及統(tǒng)治行為，對(duì)于管理行為中由于執(zhí)行公務(wù)、公共財(cái)產(chǎn)管理、國(guó)立學(xué)校、醫(yī)院、公路造成的危險(xiǎn)責(zé)任，判例法上承認(rèn)國(guó)家賠償責(zé)任。
[1]但是，法國(guó)并沒(méi)有“公有公共設(shè)施”這一概念，類似表達(dá)為“公共工程”。
對(duì)于公共工程的損害賠償，適用公法賠償制度，由行政法院管轄。
這一制度在布朗戈案正式確立國(guó)家賠償制度之前就存在。
法國(guó)的公共工程損害賠償是一個(gè)范圍極廣的制度，它包括一切和公共工程以及公共建筑物有聯(lián)系的損害賠償，而且法院判例不要求這種聯(lián)系關(guān)系密切。
六、從“七度生死劫”案件淺析公有公共設(shè)施致害賠償制度的構(gòu)成要件
1.致害物須為公有公共設(shè)施。
根據(jù)前面關(guān)于公有公共設(shè)施含義的詳細(xì)討論，公有公共設(shè)施指由行政機(jī)關(guān)或特許的公務(wù)法人設(shè)置或管理，供公眾使用的設(shè)施，包括公路、鐵路、橋梁、碼頭、堤防、下水道、車站、機(jī)場(chǎng)、自來(lái)水、煤氣供應(yīng)站等。
具體到本案，公共道路作為行政機(jī)關(guān)為公共利益之目的而設(shè)置的基本設(shè)施之一，顯然是屬于公有公共設(shè)施。
但是，由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的特殊性，大量公共設(shè)施由國(guó)有企事業(yè)單位管理，對(duì)這類公共設(shè)施的致害賠償問(wèn)題需要分類分析。
2.該公有公共設(shè)施的設(shè)置和管理須有欠缺。
公有公共設(shè)施的國(guó)家賠償責(zé)任，以存在公有公共設(shè)施設(shè)置或管理欠缺為前提。
設(shè)置是指公有公共設(shè)施在投入使用前的設(shè)立行為，如設(shè)計(jì)、建造、施工、裝設(shè)等，擴(kuò)充或者擴(kuò)建行為也包括在內(nèi)。
管理是指公共設(shè)施投入使用后，為維持其發(fā)揮預(yù)定的功能，以及維持可運(yùn)營(yíng)的狀態(tài)而做的保存、維護(hù)、改良等。
設(shè)置欠缺，是指公有公共設(shè)施在設(shè)置時(shí)，即已存在設(shè)計(jì)不良、位置不當(dāng)、基礎(chǔ)不牢、施工質(zhì)量低劣等不完備的問(wèn)題，致使公共設(shè)施的設(shè)置存在缺陷。
管理欠缺，是指公共設(shè)施在設(shè)置后，存在維護(hù)不周、保護(hù)不當(dāng)、疏于修繕檢修等不完善的問(wèn)題，使公共設(shè)施不具備通常應(yīng)當(dāng)具備的安全性。[2]
公有公共設(shè)施致害的賠償?shù)奶厥庑栽谟谒且环N“物”的侵權(quán)責(zé)任，而不同于一般公務(wù)員履行公務(wù)時(shí)的侵權(quán)。
這種物的侵權(quán)責(zé)任產(chǎn)生的基礎(chǔ)在于供公眾利用的公共設(shè)施本身產(chǎn)生了致使損害發(fā)生的某種欠缺，而非設(shè)置管理該公共設(shè)施的人的行為或不行為。
所以關(guān)于設(shè)置和管理瑕疵的判斷標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)界通常采取的是客觀說(shuō)，即對(duì)設(shè)置管理欠缺應(yīng)進(jìn)行客觀的判斷，唯以欠缺的存在、不安全狀態(tài)的存在為標(biāo)準(zhǔn)，至于產(chǎn)生的原因如何，及設(shè)置管理者有無(wú)違反義務(wù)，主觀上有無(wú)故意或者過(guò)失，均不探究。
只要公有公共設(shè)施存在物理性欠缺，給利用者帶來(lái)?yè)p害，便承認(rèn)國(guó)家或公共團(tuán)體的賠償責(zé)任。
本案中，導(dǎo)致事故頻發(fā)的原因主要是該道路具有設(shè)置上的瑕疵。
經(jīng)過(guò)專家和交警部門實(shí)地鑒定，路口設(shè)計(jì)是“反超高”狀況，即轉(zhuǎn)彎的地方外低內(nèi)高，與轉(zhuǎn)彎時(shí)力學(xué)基本規(guī)律要求的設(shè)置相悖。
這種違背基本力學(xué)規(guī)律的設(shè)計(jì)存在重大缺陷，正常、合理行駛的車輛在道路存在安全隱患的條件下將面臨巨大的損害風(fēng)險(xiǎn)：不僅具有造成他人人身財(cái)產(chǎn)損害的重大風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也會(huì)危及自身安全，而這種致害的源頭則是道路存在設(shè)置上的缺陷。
3.需因設(shè)置管理欠缺造成公民人身或財(cái)產(chǎn)的損害。
這里有幾個(gè)關(guān)鍵的問(wèn)題需要注意：(1)損害事實(shí)，這是一切侵權(quán)責(zé)任的必備要件，構(gòu)成公有公共設(shè)施致害責(zé)任，同樣須具備這一要件。
并且這種損害必須具有確定性，是已經(jīng)發(fā)生的實(shí)際損害，而不能是尚未發(fā)生的或者可預(yù)期的期待利益。
(2)構(gòu)成這種賠償責(zé)任，應(yīng)以公民的人身?yè)p害和財(cái)產(chǎn)損害為限，公民的其他權(quán)利受到損害，不應(yīng)包括在內(nèi)。
因?yàn)楣苍O(shè)施管理、設(shè)置欠缺，在一般情況下，所造成損害限于人身或財(cái)產(chǎn)的損害，不會(huì)造成其他諸如自由、名譽(yù)、姓名乃至債權(quán)、無(wú)體財(cái)產(chǎn)權(quán)的損害，損害事實(shí)不應(yīng)予以擴(kuò)大。
[3](3)設(shè)置或管理上的瑕疵與損害結(jié)果之間具有因果關(guān)系。
公共設(shè)施設(shè)置欠缺或管理欠缺，須是公民人身、 損害發(fā)生的原因，而公民人身、財(cái)產(chǎn)損害的發(fā)生，須為公共設(shè)施設(shè)置、管理欠缺所引起的結(jié)果。
即公共設(shè)施的設(shè)置、管理欠缺構(gòu)成公共設(shè)施的危險(xiǎn)性，該種危險(xiǎn)性轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實(shí)的危害時(shí)，造成了公民人身、財(cái)產(chǎn)的危害。
本案有一個(gè)比較特別的地方：首先，導(dǎo)致居民人身、財(cái)產(chǎn)損失的直接原因是車禍，公路設(shè)置的缺陷只是造成車禍的原因，與居民的人身、財(cái)產(chǎn)的損失沒(méi)有直接的聯(lián)系;其次，公路存在的種種弊端并未導(dǎo)致?lián)p害的必然發(fā)生，即并非所有的車輛路經(jīng)此地均發(fā)生了車禍。
這便成了政府及行政機(jī)關(guān)規(guī)避責(zé)任的重要理由。
但我們應(yīng)注意到的是，在前面我們所述的因果關(guān)系鏈鎖中，欠缺須是損害發(fā)生的原因，但是當(dāng)欠缺并不是損害發(fā)生的唯一原因時(shí)，欠缺與臺(tái)風(fēng)、地震、洪水等自然事實(shí)，以及第三人的行為或被害人自己的行為相結(jié)合而發(fā)生損害，如本案中道路的欠缺與車禍即第三人的行為相結(jié)合而發(fā)生損害的結(jié)果，國(guó)家仍應(yīng)該負(fù)損害賠償責(zé)任。
自然事實(shí)與他人或被害人行為形成了損害發(fā)生的共同原因，對(duì)此，仍構(gòu)成賠償責(zé)任。
4.歸責(zé)原則。
日本《國(guó)家賠償法》第2條對(duì)公營(yíng)造物設(shè)置管理瑕疵致害確立了無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則。
即只要公共設(shè)施管理或者本身存在缺陷是造成損害的原因，除非公共設(shè)施管理人能夠證明受害人有過(guò)錯(cuò)，或者沒(méi)有因果關(guān)系等抗辯事由，賠償責(zé)任成立。
[1]我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“國(guó)家賠償法”仿照日本的立法例，也確立了無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則。
這種歸責(zé)原則也是與判斷公有公共設(shè)施設(shè)置瑕疵客觀說(shuō)相對(duì)應(yīng)的。
因此，受害者只需要證明公共設(shè)施存在瑕疵，自己的損失也是由于該瑕疵造成的，即可獲得賠償。
從各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，公有公共設(shè)施適用無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則更有利于保障公民的權(quán)利。
因此，將公有公共設(shè)施致害納入國(guó)家賠償范圍時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮對(duì)該類賠償采取無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任。
5.賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。
公有公共設(shè)施設(shè)置管理欠缺致害的責(zé)任既然為國(guó)家賠償責(zé)任，其責(zé)任主體當(dāng)然為國(guó)家行政機(jī)關(guān)。
然而，國(guó)家行政機(jī)關(guān)是一個(gè)抽象的機(jī)構(gòu)，具體的賠償請(qǐng)求應(yīng)當(dāng)向哪一級(jí)行政機(jī)關(guān)、哪一個(gè)行政機(jī)關(guān)的具體部門提出，由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)賠償責(zé)任呢?
從原則上說(shuō)，公有公共設(shè)施致害責(zé)任的賠償義務(wù)主體，是該公共設(shè)施的設(shè)置或管理機(jī)關(guān)，誰(shuí)設(shè)置或管理致害的公有公共設(shè)施，誰(shuí)就是賠償義務(wù)主體，就應(yīng)由誰(shuí)負(fù)賠償責(zé)任，.受害人就向該機(jī)關(guān)請(qǐng)求賠償。
但是同一公有公共設(shè)施的設(shè)置、管理并非同一行政機(jī)關(guān)施行，原則上由有欠缺的一方為賠償責(zé)任主體。
如設(shè)置欠缺，應(yīng)由設(shè)置機(jī)關(guān)為賠償責(zé)任主體;如管理欠缺，則由管理機(jī)關(guān)為責(zé)任主體。
如果無(wú)法區(qū)分損害系由管理欠缺抑或設(shè)置欠缺所致，則視為共同欠缺所致，設(shè)置機(jī)關(guān)與管理機(jī)關(guān)為賠償責(zé)任主體，共同連帶承擔(dān)賠償責(zé)任。
如果公共設(shè)施的欠缺既可認(rèn)為是設(shè)置欠缺，又可認(rèn)定為管理欠缺，而設(shè)置管理機(jī)關(guān)又不同者，兩者均為賠償責(zé)任主體。
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