市場經濟論文
關鍵詞: 自然壟斷；市場經濟；政府管制；規(guī)制
內容提要: 市場經濟強調自由競爭，而壟斷通常被視作是競爭的最大敵人。各個國家往往通過立法的方式對壟斷進行規(guī)制，然而，各國在對壟斷進行嚴格規(guī)制的同時卻往往“特赦”了自然壟斷，普遍將自然壟斷作為反壟斷法適用除外來看待。在政府的“照顧”下，自然壟斷行業(yè)中的企業(yè)享有了許多一般企業(yè)所沒有的特權。政府的管制對規(guī)范自然壟斷企業(yè)有作用嗎？自然壟斷企業(yè)在市場經濟的條件下應該是依法治理還是應該依靠政府治理？這正是本文所要探討的。
引言：市場經濟既是競爭經濟，更是法治經濟
市場經濟是競爭經濟，市場經濟通過競爭實現(xiàn)了優(yōu)勝劣汰，合理配置了資源，但市場經濟的競爭必須是在公平、合法的前提下進行的，否則，市場機制就會扭曲，就會導致市場失靈。然而在市場經濟活動中，參與競爭的主體并不總是規(guī)規(guī)矩矩地參與競爭，有的市場參與主體會采取各種非法的手段排擠競爭對手從而實現(xiàn)自身在市場上的優(yōu)勢地位，這樣必然會導致市場競爭難以在一個良性的環(huán)境下進行，正是在這樣的一個背景下，《反不正當競爭法》、《反壟斷法》等相關的規(guī)范競爭秩序的法律應運而生。他們的出現(xiàn)就是為了破除市場惡性競爭，還市場一個純凈的競爭環(huán)境。
市場經濟更是法治經濟。不僅參與市場競爭的主體的資格需要法律進行確認，市場經濟的運行更需要法律來“保駕護航”，法治是市場經濟主體獨立和意志自由、參與公平交易、正當競爭的重要保障，于是，作為市場上的主體的政府和經濟主體的各種活動必須要受到法律的約束。
在市場經濟條件下，資源配置的主要手段是市場機制。但僅僅依靠市場的自發(fā)調節(jié)卻往往達不到我們所期望的效果。這是因為市場機制的自發(fā)調節(jié)作用可能會產生一些無效率的結果，比如壟斷導致的效率損失和分配不均、惡性競爭導致的生產力破壞等等現(xiàn)象。于是，在這種情況下，政府干預市場就成為了理論上的必然，在現(xiàn)實中的確也是這樣，“市場失敗”是政府干預市場行為的最為重要也是最為充足的理由。
各國紛紛通過立法的手段實現(xiàn)對市場的宏觀調控與微觀規(guī)制。制定《反不正當競爭法》、《反壟斷法》等一系列規(guī)制競爭的法律就是政府運用法律手段干預市場的非常典型的實例。在這些法律中，各國政府普遍針對市場主體在市場競爭中的不正當競爭和壟斷行為做出了非常嚴厲的規(guī)制，但卻有一個例外，即各國立法在對壟斷實行嚴厲法律規(guī)制的同時卻普遍給“自然壟斷”留出了生存的空間，均將其排除在《反壟斷法》的適用范圍之內而由政府政策加以管制。在這種情況下，自然壟斷行業(yè)中的企業(yè)就有了傲視其他競爭主體的資格，說是以市場經濟平等主體的身份參與競爭，可他們卻從不把競爭放在眼里。
一、什么是自然壟斷——關于自然壟斷的基本理論
自然壟斷是指因產業(yè)發(fā)展的自然需要而形成的壟斷狀態(tài)。在傳統(tǒng)理論中，導致自然壟斷的“自然”的或是技術的因素是某些行業(yè)具有明顯的規(guī)模經濟和過高的沉淀資本。這些行業(yè)的生產活動是需要投入大量的專門資本的，況且資本很難轉移到其他用途中，從而就形成了很高的沉淀成本。下面筆者將從經濟學和法學兩個層面對自然壟斷產生的理論基礎做一番深層次的剖析：
1、自然壟斷產生的經濟學理論基礎
西方自然壟斷理論從產生到發(fā)展大概經歷了規(guī)模經濟、范圍經濟和成本次可加性三個階段，它們各自解釋了自然壟斷出現(xiàn)和存在的原因。在總體上推進了對自然壟斷的認識。
第一、規(guī)模經濟。任何企業(yè)進行社會生產時，它總會面臨生產成本問題。如果企業(yè)的單位生產成本相對過高，則其必然會處于競爭的劣勢地位；如果企業(yè)的單位生產成本相對較低，則它就處于競爭的優(yōu)勢地位。但是，企業(yè)的生產成本并不是固定不變的，除了技術等因素的作用，即使在相同的條件下，企業(yè)的單位生產成本也可能隨著生產總產量的增加而趨于下降，原因在于當企業(yè)的總產品不斷擴大時，原先的固定成本被逐漸攤薄。這在固定成本投資較大的企業(yè)表現(xiàn)的尤為明顯。當長期平均總成本隨著產量的增加而降低時，規(guī)模經濟就出現(xiàn)了。當社會對某些行業(yè)的長期平均成本的降低速度與幅度提出要求時，這個行業(yè)往往就是自然壟斷。規(guī)模經濟很好地解釋了產品單一領域行業(yè)的自然壟斷。如果一個行業(yè)有著規(guī)模經濟的特點，則規(guī)模大的企業(yè)在生產成本上會比規(guī)模小的企業(yè)具有優(yōu)勢。 [1] [1]在這樣的情況下，越早進入行業(yè)的企業(yè)、越擁有大的規(guī)模，其成本就會越低，因而必然會擴大自己的規(guī)模以求達到獨占市場，從另一個方面來講，在行業(yè)內存在壟斷的條件下，任何新進入該產業(yè)的企業(yè)必然面臨較高的壁壘，很難與早期進入該行業(yè)的企業(yè)進行競爭。
第二、范圍經濟。在現(xiàn)實生活中，企業(yè)并不僅僅生產或提供單一的商品和服務，往往是多元化經營。如果由一個企業(yè)生產多種產品的成本低于幾個企業(yè)分別生產它們的成本，就表明存在著范圍經濟。由于單獨生產某一產品的企業(yè)的單位產品定價高于聯(lián)合生產的企業(yè)的相應單位產品定價，因此單獨生產的企業(yè)就會虧損，這些企業(yè)或者退出該生產領域或被兼并，這也會形成壟斷的局面。因此美國著名經濟學家薩繆爾森與諾德豪斯指出，有著范圍經濟的產業(yè)也可產生自然壟斷。 對此，我國的大部分學者是持相同的觀點。從理論上來講，范圍經濟很好地解釋了產品具有綜合性領域存在的自然壟斷。
第三、成本次可加性。1982年，美國著名經濟學家夏基（Sharkey）、鮑莫爾（Baumol）、潘澤（Panzar）與威利格（Willig）等人認為，即使規(guī)模經濟不存在，或即使平均成本上升，但只要單一企業(yè)供應整個市場的成本小于多個企業(yè)分別生產的成本之和，由單個企業(yè)壟斷市場的社會成本最小，該行業(yè)就仍然是自然壟斷行業(yè)。自然壟斷的定義或者最顯著的特征應該是其成本的劣加性。換句話講，就是平均成本下降是自然壟斷的充分條件，而不是必要條件。平均成本下降一定造成自然壟斷，但自然壟斷不一定就是平均成本下降。只要存在成本弱增性，就必然存在自然壟斷。成本的次可加性理論的提出，掀起了上個世紀八十年代的自然壟斷理論的變革，從理論上進一步解釋了自然壟斷存在的根源。
經濟學主要從效率的角度解釋了自然壟斷產生與存在的根源，而法學尤其是經濟法則從更為廣闊的視野進一步對自然壟斷作了深層次的思考，提出了自己的見解。
2、自然壟斷產生的法學理論基礎
第一、社會本位的需求。雖然人具有個體的私利性，但也正是人個體的私利才使得國家與社會有著存在的必要。個人與國家、社會利益重心的轉移導致了法律本位的變化與發(fā)展。人的社會屬性決定了法律本位發(fā)展的最終方向。法律社會本位的確立促使國家、個人與社會組織在作為或者不作為時，必須考慮社會整體的利益并作出相對的利益平衡決策。雖然自然壟斷存在的歷史覆蓋了所有本位的法律，我們還是必須客觀地承認自然壟斷是社會本位在法律領域深層次作用的產物。
第二、競爭與壟斷的二重性。競爭是市場的靈魂，沒有競爭就沒有市場經濟。但過度的競爭可能帶來資源的浪費；壟斷雖然壓制和排斥競爭，損害民眾的福利，危及社會民主政治，但它也有積極的一面，如規(guī)模經濟等。競爭與壟斷的二重性必然要求社會對競爭和壟斷作出思辯性的規(guī)定，在反對壟斷同時也要建立合理的反壟斷法適用例外制度。
第三、現(xiàn)代經濟法價值決定�？沙掷m(xù)發(fā)展的社會整體效益是現(xiàn)代經濟法的價值，它不僅含攝了經濟學的效率和生態(tài)學倫理學的可持續(xù)發(fā)展，而且將它們與現(xiàn)代法律本位和法律價值有機的融合為一體。在可持續(xù)發(fā)展的社會整體效益的價值的指引下，社會在考慮多方面綜合因素基礎上對自然壟斷做出了肯定性的評價，給予其合法的社會地位。
現(xiàn)代法學一般認為：自然壟斷是指由于市場的自然條件而產生的壟斷，經營這些部門如果進行競爭，則可能導致社會資源的浪費或者市場秩序的混亂。 法學上的自然壟斷概念不僅涵攝了經濟學上自然壟斷的內容，還突出了現(xiàn)代競爭法的精髓。這是社會進步的客觀反映。
二、自然壟斷為什么能夠存在——自然壟斷的存在的必然性和必要性
從自然壟斷的來源和存在狀況的進行比較分析，相較于其他類型的壟斷，他有著自身獨特的性質 ，這也是他之所以能夠“享受”到其他壟斷所沒有的待遇的主要原因：首先，自然壟斷具有效率主導性。從自然壟斷的經濟學理論基礎來看，無論是規(guī)模經濟還是范圍經濟或者是成本的次可加性，自然壟斷之所以存在的主導因素是經濟效率而不是其它。規(guī)模經濟意味著生產更多產品時固定成本被逐漸攤薄越來越小，范圍經濟意味著在追加生產相關新產品和服務時進行聯(lián)合生產要比單獨生產的成本低，成本次可加性則意味著獨家壟斷經營的總成本小于多家分散經營的成本之和。自然壟斷建立在效率目的基礎上并且保障效率的實現(xiàn)；其次，自然壟斷呈現(xiàn)出網絡經濟的特征。綜觀世界各國的自然壟斷存在的行業(yè)和產業(yè)，如供水、電力、煤氣、熱力供應、電信、鐵路、航空等行業(yè)。我們不難發(fā)現(xiàn)采取自然壟斷經營的產業(yè)一般具有網絡經濟的特征即依賴一定的產業(yè)網絡為市場提供商品和服務。如果離開這些產業(yè)網絡，企業(yè)所生產或者提供的商品和服務是無法流轉到社會消費領域。衡量這些產業(yè)網絡作用的最佳指標是網絡上的流量（交通、電力、通訊信號等），而網絡上的流量將隨網絡節(jié)點的幾何級數(shù)增加。網絡節(jié)點數(shù)量越多，邊際投資收益越大；再有，自然壟斷的資產具有沉淀性與專用性。由于自然壟斷依賴于網絡經濟為整個市場提供產品和服務，因此企業(yè)在經營自然壟斷行業(yè)時，將要投入大量的資金進行基礎產業(yè)網絡的建設。這些產業(yè)網絡形成了大規(guī)模的固定資本，它們折舊時間長，變現(xiàn)能力差，從而導致了整個壟斷產業(yè)大量的資本沉淀。另外，由于基礎產業(yè)網絡占有的資產往往具有相應產業(yè)或者行業(yè)的專用性，所以資金一旦投入也就很難收回，所形成的企業(yè)資產也難以改為其他用途。最后，自然壟斷的產品具有日常性。供水、電力、煤氣、熱力供應、電信、鐵路、航空等自然壟斷行業(yè)，他們所提供的產品都是人們的日常生活必須品，具有日常性與必須性的特征。自然壟斷行業(yè)通過它們的網絡觸角將這些日常生活必需資料轉流到千家萬戶去以保持社會生活的穩(wěn)定與有序。
自然壟斷所具有的特質使得他在市場經濟中處于一個非常特殊的地位，無論從哪個角度講，市場經濟條件下自然壟斷都是不可或缺的：
1、從經濟效益角度來看，自然壟斷的存在是合理和必要的。由于自然壟斷行業(yè)主要是以管道、線路或網絡為依托，而鋪設管道和線路不但規(guī)模大、風險高、資本與勞動力密集，而且投資回收期長、利潤不高，但用戶增多成本逐漸下降，具有明顯規(guī)模經濟效益，這一點在投資初期尤為明顯。在具有明顯規(guī)模經濟的情況下，如果允許競爭，勢必導致低水平重復建設，造成社會資源的巨大浪費，不能為社會帶來良好的經濟效益，甚至嚴重損害國家和社會公共利益。從經濟的合理性來看，引入競爭機制會導致自然壟斷行業(yè)的不經濟。況且，私人資本往往不愿介入或無力承擔而只有大集團或超大集團的力量才有這個實力。
2、從資本的本性——逐利性來分析，一定時期的國有或壟斷是必然的。資本具有逐利性，趨利避害的本性必然使其流向低成本、低風險、高收益的部門而回避高成本、高風險、低收益的行業(yè)。因自然壟斷行業(yè)牽涉國計民生，在私人資本不愿或無力介入的情況下，為維護社會穩(wěn)定和經濟的可持續(xù)發(fā)展，國家對這些行業(yè)實行特殊的保護政策：國有化或國家控股；或通過財政補貼、特許經營等引導私人資本進入，以消除經濟發(fā)展的障礙。當然，國有化和壟斷都不是目的，市場化的國家均強調國家超脫于市場競爭，不“與民爭利”。
3、從經濟安全和社會穩(wěn)定來分析 ，自然壟斷行業(yè)提供的是關系國計民生的公共產品或公共服務，其發(fā)展狀況很大程度上決定國民經濟的發(fā)展前景，處于“瓶頸”地位。這些行業(yè)一旦出現(xiàn)問題，必然危及制約經濟的發(fā)展、人民的生產生活乃至動搖社會穩(wěn)定的基礎。因而，無論從可持續(xù)發(fā)展還是從經濟的穩(wěn)健運行以及社會的穩(wěn)定來看，都應保證該行業(yè)正常運營。
4、自然壟斷在一定程度上具有公益性。自然壟斷所涉行業(yè)均關系國計民生，為社會提供公共產品或基本服務，事關經濟安全與社會的整體利益，具有較強的公益性。其公益性被視為是第一位的，但強調其公益性并不否認其營利性，以維持其發(fā)展和正常運作。
三、在市場經濟法治條件下的自然壟斷——自然壟斷在市場經濟條件下的法治化道路
1、改革——自然壟斷繼續(xù)存在的必由之路
上個世紀九十年代中國聯(lián)合通信有限公司的成立，標志著中國對傳統(tǒng)自然壟斷產業(yè)的改革開始拉開了序幕，到目前為止，石化、電信、電力、民航、鐵路、郵政都不同程度地進行了改革。經過分拆重組，除了石化、郵政、鐵路行業(yè)外，我國電信、民航運輸、電力等自然壟斷行業(yè)在形式上都初步實現(xiàn)了政企分開，建立了多家市場主體相互競爭的企業(yè)運營體制。
雖然我國的改革取得了一定的成果，但改革形勢并不令人樂觀。在這場自然壟斷產業(yè)的改革中還存在很多重大的問題亟待解決：
第一、改革思維模式過于單一化。改革的方法是多種多樣的，改革者應該結合社會具體情況對改革對象采取合適的改革措施以取得理想的改革效果�？疾煳覈壳皩鹘y(tǒng)的自然壟斷產業(yè)改革所采取的措施，主要是分拆包括橫向分拆、縱向分拆和縱橫分拆。對電信、電力采取的是橫縱雙向分拆。這雖然從理論上講可以造成競爭，但從改革后所形成的實際局面來看，這種分拆或者是稍微改變了不完全競爭市場的類型而已即將獨占變?yōu)楣杨^競爭（將綜合壟斷改為專業(yè)壟斷或者將全國壟斷改為地域壟斷）或者造成了行政性分割和集團分立使某些行業(yè)如航空航天工業(yè)的整體性受到破壞，改革并未取得應有的效果。
第二、改革后產權仍然單一。在改革之前，我國自然壟斷行業(yè)的所有業(yè)務，包括相關的可競爭性業(yè)務均由國家壟斷經營，所以導致了自然壟斷產業(yè)產權的單一化。改革后的自然壟斷行業(yè)中具有獨立產權的主體基本為國有性質，民間性的資本很少。這影響了有效的市場競爭機制的完善。對于改革后自然壟斷產業(yè)產權單一局面，這固然與自然壟斷行業(yè)資本的大規(guī)模性有關，但并不排除其他因素的影響。
第三、法人結構治理改革嚴重滯后。與對自然壟斷行業(yè)改革所采取措施的嚴厲程度和所涉及的廣泛程度相比，對相關企業(yè)法人治理結構的改革還不到位。改革后自然壟斷行業(yè)的經營者在其法人治理結構上仍然存在很多的傳統(tǒng)問題，如行政上的超強控制和產權上的超弱控制 、董事長超強控制、股東缺位、三會失衡、激勵與約束機制不健全等。這嚴重影響了我國自然壟斷行業(yè)改革的效果。
第四、政府管理滯后。雖然我國早已開始推進“政企分開”的改革工作，但到目前為止，政企分開的明朗度還比較低，導致了政府職能缺位與越位嚴重并存。這在傳統(tǒng)上由政府經營的自然壟斷行業(yè)中表現(xiàn)的尤為明顯。
第五、相關配套立法嚴重滯后。就當前我國針對自然壟斷行業(yè)的立法來看，比較之國外，明顯是處于滯后狀態(tài)：我國不僅沒有相應的產業(yè)法，而且也沒有專門的對壟斷行業(yè)實施監(jiān)管的法律法規(guī)，這極大地影響了我國產業(yè)改革的效果與進度。
2、規(guī)制——當前條件下自然壟斷的法治化生存
無論自然壟斷行業(yè)如何改革，他們都必將受到法律的規(guī)制。這不僅是由自然壟斷行業(yè)的特殊地位所決定的，同時也是法治的必然要求。
（1） 關于自然壟斷的規(guī)制主體：
由于自然壟斷行業(yè)涉及領域的廣泛性和利益的多方面性，因此對自然壟斷行業(yè)依法進行管理的主體就不可能單一化。從維護和保證自然壟斷行業(yè)健康發(fā)展所需要的資源的角度來看，自然壟斷行業(yè)的管理主體主要涉及到反壟斷主管機關、產業(yè)主管者、其他的有關政府職能部門如反不正當競爭機關、價格部門等則在各自的權限范圍依法履行相應的管理職責，配合前面主要的自然壟斷產業(yè)主管者做好對自然壟斷行業(yè)的管理工作。盡管需要多個執(zhí)法主體的協(xié)作，反壟斷主管機關和產業(yè)主管部門仍是對自然壟斷行業(yè)進行管理最為重要主體。
�。�2） 關于自然壟斷的規(guī)制法律：
由于自然壟斷行業(yè)對日常生活具有舉足輕重的影響，因此在較早的時期，各國對自然壟斷行業(yè)多采取國有化的辦法并將其置于政府的嚴格管制之下。后來，由于政府管制措施的失靈以及技術發(fā)展等因素地作用，自上個世紀70年代中期以來，西方國家開始了一場聲勢浩大的自然壟斷產業(yè)改革，逐步趨于放松管制并適當?shù)囊M競爭。過去，政府將自然壟斷行業(yè)牢牢置于自己的管制之下，鮮有專門立法規(guī)制自然壟斷行業(yè)，然而隨著市場經濟法治的不斷完善，單純依靠政府和政策來管制自然壟斷行業(yè)顯然已經不能符合法治化的要求了，于是《電力法》、《鐵路法》及《民航法》等一批針對自然壟斷行業(yè)的立法就成為了必要。市場經濟法治化的條件下，就是要求轉變觀念，把由傳統(tǒng)的政府管制自然壟斷行業(yè)的觀念向著由法律規(guī)制自然壟斷行業(yè)的觀念轉化。
3、展望——自然壟斷在法治化下的發(fā)展方向
實踐證明，自然壟斷行業(yè)不僅可以而且應當在市場經濟的法治條件下更好地存在，但如何管好自然壟斷行業(yè)，或者說用什么方法管好自然壟斷行業(yè)就成為了各國政府不得不首先面對的重大課題。政府的政策往往有相對不穩(wěn)定性，因此，用政策來管制自然壟斷行業(yè)顯然不是高明之舉。政策之下的管制不僅讓自然壟斷行業(yè)中的企業(yè)在面對重大抉擇的時候無所適從，對整個市場的其他參與者把握市場的能力也提出了其無法達到的高要求。政策的相對不穩(wěn)定性為市場經濟的法治化運行帶來了不穩(wěn)定的因素。
我國早就提出了“依法治市”，雖然這里提到的“市”并不完全指的是市場經濟，但這句話活用到市場經濟上也是一樣，因為市場經濟不僅是競爭經濟，更是法治經濟。在法治的條件下實現(xiàn)市場經濟的良性和諧發(fā)展不僅僅是市場經濟本身的要求，也是市場參與者對整個市場環(huán)境所提出的最為基本的要求。政府在市場經濟法治化的進程中應該扮演一個什么樣的角色呢？筆者認為，現(xiàn)代政府在市場中應當甘做一個“隱身人”，他在制定完市場運行的基本規(guī)則之后，就不宜再在市場上頻繁現(xiàn)身了，他應該隱身到市場大舞臺的幕布之后，僅用“警惕的雙眼”注視著市場經濟舞臺上的“演出”就可以了。只有當“舞臺上”出現(xiàn)了其自身難以協(xié)調的問題之后，政府才應當伸出援助之手。
對自然壟斷也是一樣，過去總是認為自然壟斷行業(yè)都關系到國計民生，放松不得，于是政府就對他們格外關注，不斷用政策加以傾斜保護，可經過實踐證明“溫室里的花草經不得風雨”，一旦受到外界市場的沖擊，那些本來看起來非常強大的自然壟斷企業(yè)就經不得一擊。這一切都是根源于政府的“嬌生慣養(yǎng)”：由于自然壟斷行業(yè)有了政府的保護，能保證獲得一定穩(wěn)定的利潤，這極易導致這些企業(yè)不思進取，在技術上因循守舊，濫用其壟斷地位，隨意提高產品的價格，降低服務質量。 一旦遇上問題就把責任推向政府，這樣下去，最終的結果必將危害到國計民生和國家的經濟安全。
筆者認為，解決上述問題最重要和最有效的辦法就是逐漸放松對政府對自然壟斷行業(yè)的行政管制，放手他們于市場，讓他們慢慢適應市場的競爭環(huán)境，讓他們和其他企業(yè)一樣在市場競爭中搏殺，而這一切應當從加強對自然壟斷企業(yè)的法律規(guī)制開始。當然，放松政府放松管制并不意味著政府徹底撒手不管，依法管制自然壟斷企業(yè)也絕不意味著對自然壟斷行業(yè)采取和其他行業(yè)相同的立法。畢竟，自然壟斷企業(yè)有著他自身性質的特殊性；畢竟，他們是關系到國計民生和國家經濟安全的重要行業(yè)。
那么針對自然壟斷行業(yè)的立法應該是怎樣的呢？筆者認為應該搭建這樣的一個針對自然壟斷行業(yè)的法制框架：
1、 自然壟斷行業(yè)進入立法：
這里所采取的市場進入的法律管制與傳統(tǒng)意義上的政府設立產業(yè)進入門檻是有很大區(qū)別的，在這里它有兩個層次：一是對資本性質的法律管制。法律原則上允許不同性質的資本進入自然壟斷行業(yè)。例如不僅允許國有資本參與電網的運營，也允許民間性質的資本參與電網行業(yè)的運營。這不僅僅有利于改變投資單一化的局面拓寬自然壟斷產業(yè)投資資金的來源，更有利于相關激勵機制的功能發(fā)揮。但不同性質的資本最終必須融匯到獨占或者寡頭的企業(yè)形態(tài)之中，這是由自然壟斷行業(yè)效率要求。但是由于某些自然壟斷行業(yè)同等地涉及國家安全或者稀缺資源，為了兼顧效益與安全等因素，民間性質的資本進入要受到完全的禁止或者份額的限制。這一般僅僅局限在自然壟斷行業(yè)的非競爭領域范圍內；二是市場進入經營者的法律管制。自然壟斷行業(yè)的業(yè)務可以分為兩大塊即非競爭性業(yè)務和競爭性業(yè)務。對于自然壟斷行業(yè)的非競爭業(yè)務實行嚴格的進入管制，不允許市場主體（包括國有企業(yè)與一般企業(yè)）的隨便進入。管制部門依據合法合理的條件通過法定的程序確定產業(yè)的經營者，并實行獨占或者寡頭經營；對于自然壟斷行業(yè)的可競爭業(yè)務，根據自然壟斷產業(yè)市場的發(fā)展需要合理準確的允許一定數(shù)量的市場主體進入參與競爭，形成相對規(guī)模的市場競爭。
2、 自然壟斷行業(yè)運行立法：
目前，我國為促進自然壟斷產業(yè)的發(fā)展、適應現(xiàn)代化建設要求，制定了《鐵路法》、《公路法》、《民用航空法》、《電力法》、《郵政法》、《城市供水條例》等相關自然壟斷行業(yè)的法律法規(guī)。雖然我國有了這諸多的自然壟斷行業(yè)立法，但這些法律卻普遍存在著一些問題 ：其立法理念主要是為了保證國家基礎設施安全，但在某些時候卻成為自然壟斷行業(yè)利益的保護傘。有的行業(yè)立法尚且缺位，如《電信法》。從維護社會主義市場經濟秩序的良性運行，促進社會經濟發(fā)展而言，我國對各類自然壟斷行業(yè)的基本法的制定和完善具有緊迫性。
3、 自然壟斷行業(yè)價格管制立法：
依法建立完善的定價機制是規(guī)制自然壟斷行業(yè)的有益之舉。雖然我國《價格法》規(guī)定了價格聽證制度，但并不完善。這主要表現(xiàn)為：一是定價實體的缺位。相對政府嚴格的價格管制而言，我國的自然壟斷企業(yè)只有價格建議權，而沒有價格決定權，這是不合理的。由于自然壟斷行業(yè)存在的定價兩難問題 ，因此自然壟斷企業(yè)有權利根據合理的條件與具體的環(huán)境進行產品或者服務的定價，但企業(yè)的定價必須合理公平，不得濫用優(yōu)勢地位損害消費者的利益。二是價格管制混亂。目前我國對自然壟斷行業(yè)的價格管制權分散于各個不同部門之中，表現(xiàn)出行業(yè)價格制訂時的非統(tǒng)一性和部門性。各部門在決定自然壟斷價格時，不可避免地顧及部門利益；由于價格管制機關的多元化，經常造成價格監(jiān)管不到位，導致各自然壟斷企業(yè)的價外加價或價外收費現(xiàn)象相對突出。三是價格決策程序不科學。 國家計委在2001年7月頒布了《政府價格決策聽證暫行辦法》。聽證辦法規(guī)定，價格決策部門應當充分考慮聽證會提出的意見，聽證會代表多數(shù)不同意定價方案或有較大分歧，價格決策部門應當協(xié)調申請人調整方案，或由價格主管部門再次組織聽證。然而，聽證辦法對于聽證會代表尤其是消費者代表不同意定價方案，法律規(guī)定最終的定奪權仍在價格決策部門，這極可能在事實層面中形成壟斷價格，難以真正落實民主化和科學化。針對上面我國價格管制制度中存在的問題，我們應積極采取法律措施進行完善，建立更為科學的價格制度。首先是建立價格委員會制，即由價格管制者、生產者和消費者按一定比例派出代表，由他們在充分對話中逐步消除彼此之間的利益碰撞與沖突，最終確定三方均能接受的合意價格政策。其次是集中對自然壟斷行業(yè)產品或者服務的定價權限，在物價部門設立自然壟斷行業(yè)價格管制機構。第三是在定價決策制度中引入行政訴訟機制，允許有關主體對侵犯自己合理定價權利的行政主體提起行政訴訟。
4、 自然壟斷行業(yè)的退出立法：
所謂的自然壟斷行業(yè)退出立法是指的被定義為自然壟斷行業(yè)內的企業(yè)，由于時代的發(fā)展、科技的進步等各種原因而不宜再被定義為自然壟斷行業(yè)中的企業(yè)，從而向一般性企業(yè)轉化過程中的相關立法。此類立法應當確定自然壟斷行業(yè)中的企業(yè)轉變?yōu)橐话闫髽I(yè)的標準、方式。隨著時代的發(fā)展，很多在過去被視為是典型的自然壟斷行業(yè)中的典型企業(yè)如今都已經不宜再被作為自然壟斷企業(yè)看待了。在這樣的條件下，就應當為這些企業(yè)設置一種機制，讓他們適時的退出有政府政策優(yōu)惠的自然壟斷行業(yè)。自然壟斷退出立法應該是這樣一種法律：首先，該法律應當確定自然壟斷行業(yè)的認定標準。由法律所確定的認定標準應該具有相對穩(wěn)定性，因此依法所制定出來的這個認定標準應當是相對基礎性的、具有原則性的；其次，應當依法確定企業(yè)由自然壟斷企業(yè)向一般企業(yè)轉變的程序或者方式，這個程序或者方式應當充分考慮到企業(yè)的利益，使他們在轉變的過程中不受到不應有的損害。
四、結語——自然壟斷由政府管制向法律管制的轉變
微觀規(guī)制與經濟發(fā)展水平和市場經濟成熟程度密切相關。改革開放以來，我國的市場機制調節(jié)范圍不斷擴大，市場失靈現(xiàn)象逐漸凸現(xiàn)，政府規(guī)制隨之建立并對微觀經濟運行發(fā)揮越來越重要的效用。當一個行業(yè)存在自然壟斷，在這種場合，政府的作用就是維護壟斷、限制進入；防止企業(yè)利用其壟斷地位謀取超額利潤，保護公眾利益。政府通過微觀規(guī)制彌補了市場缺陷，在多方面起到了積極作用。第一，阻止了低效率的非規(guī)模經濟企業(yè)進入自然壟斷行業(yè)，有利于提高資本和生產的集中度，一定程度上避免了盲目投資、重復建設，使稀缺的經濟資源得到合理的分配和運用。第二，在一定程度上保證了一些公用企業(yè)的產品或服務不斷供給，抑制了他們?yōu)E用經濟優(yōu)勢，制定壟斷價格、實行價格歧視及差別對待，損害消費者利益的行為。第三，避免了公用產品或服務價格的劇烈波動，維護市場的交易秩序。
在當前情況下，我國政府對自然壟斷行業(yè)的管制主要采取進入管制與價格管制。在進入管制上，主要依靠行政權力阻礙非國有資本的進入。這不僅造成了投資的單一化使得自然壟斷產業(yè)缺乏強勁的資本支持，也導致了在缺乏有效健全的激勵機制下自然壟斷行業(yè)效率低下；在價格管制上，雖然建立了價格聽證制度，由政府代表、消費者代表、生產者代表共同商討自然壟斷行業(yè)價格的決定，但由于政府代表、消費者代表和生產者代表實質地位的不平等和價格聽證制度存在缺陷，導致很難達成社會合意的價格。正是因為我國過去對自然壟斷行業(yè)在管制方式上存在的缺陷導致了自然壟斷行業(yè)出現(xiàn)了眾多的問題，使得社會大眾誤認為問題的根源在于自然壟斷，從而引發(fā)了社會強烈要求分拆自然壟斷行業(yè)的改革呼聲。中國自然壟斷行業(yè)確實需要改革，但改革內容并不是簡單的分拆。自然壟斷的基礎理論和特征決定了自然壟斷產業(yè)的非可分拆性，如果忽視經濟規(guī)律盲目的進行改革，那么我們所能得到的將是懲罰。中國的自然壟斷行業(yè)在市場經濟法治化的出路在于管制方式的轉變，由過去簡單的政府加政策的管制方式向以法律管制為主，輔之以政府和政策的管制方式轉變。只有這樣，自然壟斷行業(yè)才能在市場經濟條件下獲得充分的生命力，最終實現(xiàn)和諧、健康的發(fā)展。
【參考文獻】
1、（美）保羅·薩繆爾森；威廉·諾德豪斯：《經濟學》，人民郵電出版社（第17版）
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