糧食安全經(jīng)濟法保護研究論文

　　摘要：糧食問題是我國經(jīng)濟社會發(fā)展所面臨的首要基礎(chǔ)問題，保障糧食安全對保障國內(nèi)經(jīng)濟安全具有重要意義。經(jīng)濟法在維護市場秩序、克服市場失靈方面具有得天獨厚的優(yōu)勢，文章指出應(yīng)當從經(jīng)濟法維度對糧食市場運行加以規(guī)制。應(yīng)當加快制定糧食安全綜合性立法、健全法律政策體系、加大農(nóng)業(yè)資金投入和健全糧食市場供銷體系，維護我國糧食安全。

　　關(guān)鍵詞：糧食安全；經(jīng)濟法；市場；保障

　　1糧食安全概述

　　聯(lián)合國糧農(nóng)組織在1974年世界糧食大會上提出：“糧食安全是人類目前的一種基本生活權(quán)利，即保證任何人在任何地方都能夠得到為了生存和健康所需要的足夠食品”。1983年4月，聯(lián)合國糧農(nóng)組織原總干事愛德華薩烏馬提出了糧食安全的新概念，豐富了糧食安全的內(nèi)涵，即“確保所有的人在任何時候既能買得到又能買得起他們所需要的基本食物”。國內(nèi)學(xué)者對糧食安全的分析主要從糧食總產(chǎn)量波動指數(shù)、糧食自給率、糧食儲備率、按人口平均的糧食產(chǎn)量、低收入階層的糧食保障水平等多項指標著手。對一個國家或地區(qū)而言，糧食安全是糧食供需平衡的延伸，一般用供需平衡分析后的糧食凈進口（或糧食自給率）來測度。廣義而言，糧食安全不僅包括全球、國家、家庭以及個人等多個層面上的糧食可獲得能力，也包括營養(yǎng)安全。全球及國家的糧食安全與國際、國內(nèi)的糧食生產(chǎn)及貿(mào)易息息相關(guān)，而家庭及個人的糧食可獲得能力和營養(yǎng)安全則與家庭和個人的可支配收入存在密切聯(lián)系［1］。本文所關(guān)注的糧食安全以糧食流通安全這一視角為重點，根據(jù)其效用價值分析，在從生產(chǎn)環(huán)節(jié)向消費領(lǐng)域轉(zhuǎn)移的過程中，歷經(jīng)糧食的收購、儲存、運輸、加工、銷售等環(huán)節(jié)，將這些環(huán)節(jié)有機地聯(lián)系在一起就構(gòu)成糧食流通［2］。糧食流通作為糧食生產(chǎn)與消費的聯(lián)結(jié)點，在保證糧食有效供給和穩(wěn)定糧食價格方面起著無可替代的關(guān)鍵作用。

　　2運用經(jīng)濟法保障我國糧食安全問題的必要性

　　2.1糧食安全事關(guān)國計民生

　　糧食安全是國家經(jīng)濟安全的重要組成部分，是事關(guān)國計民生和社會穩(wěn)定的主要問題。關(guān)于糧食的屬性，理論界目前還存有爭議，一種觀點認為：在市場經(jīng)濟條件下，糧食的本質(zhì)屬性就是商品屬性，它與“其他一般商品沒有什么不同，都是價值上同質(zhì)并有不同使用價值的商品”。另一種觀點認為：糧食業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，糧食是公共物品，具有非競爭性和非排他性的特點，因此，市場那只“看不見的手”買不到糧食安全，糧食市場容易失靈，政府必須矯治和彌補。本文認同第二種觀點，糧食作為每個人每天所必需的商品，在具有價值和使用價值的同時，其價格的漲跌和供需的變化對市場和社會穩(wěn)定的影響遠遠大于其他一般商品，因此糧食安全需要國家運用法律對糧食市場進行干預(yù)。

　　2.2我國在糧食安全問題上法律體系尚不完善

　　首先，糧食安全立法嚴重滯后于保障糧食安全的現(xiàn)實需要。一是有關(guān)糧食安全的立法數(shù)量過于稀少。目前我國在糧食管理方面只有《糧食流通管理條例》和《中央儲備糧管理條例》兩部條例，而有關(guān)糧食安全整體的糧食生產(chǎn)、糧食流通和糧食消費方面的立法只見于少數(shù)法律具體條文之中。二是立法效力層次較低�！都Z食流通管理條例》和《中央儲備糧管理條例》屬于法律效力體系中的行政法規(guī)范疇，在整個立法效力體系中屬于第三級別，糧食安全立法效力層次不高，既不利于糧食安全法制的整體建設(shè)，也不利于糧食安全的整體法律保障。其次，糧食安全立法易受國家糧食政策變化的影響，穩(wěn)定性較差。1998年，國務(wù)院為貫徹落實好“三項政策，一項改革”，加強糧食收購市場管理，規(guī)范糧食市場秩序，頒布了《糧食收購條例》，但是隨著糧食購銷市場化改革進程的加快，僅僅實施3年，《糧食收購條例》就因帶有很強的計劃經(jīng)濟色彩而導(dǎo)致很多問題難以執(zhí)行，2003年《糧食流通管理條例》的頒布實施正式宣告了《糧食收購條例》的廢止。1998年頒布的《糧食購銷違法行為處罰辦法》也同樣沒有擺脫被廢止的命運。由此可見，我國糧食政策在某種程度上講已經(jīng)占據(jù)決定我國糧食生產(chǎn)和市場流通方向的主導(dǎo)地位，而這種主導(dǎo)地位對于我國糧食安全法制化進程無疑是極為不利的。

　　2.3政府宏觀調(diào)控體系不健全，需要經(jīng)濟法加以引導(dǎo)

　　首先，由于國有糧食企業(yè)在計劃經(jīng)濟時代所具有的特殊地位，在我國糧食市場仍具有舉足輕重的地位，享受著其他主體無法享受的特殊優(yōu)惠待遇，同時由于其存在政企不分、管理不善等問題，導(dǎo)致了糧食流通主體的單一性和缺乏競爭；其次，由于中央與地方事權(quán)劃分不明，地方之間封鎖嚴重，加之市場體系不健全，導(dǎo)致宏觀調(diào)控政策難以落實，從而出現(xiàn)宏觀調(diào)控乏力的局面。而經(jīng)濟法在克服市場失靈方面有其內(nèi)在的優(yōu)勢：首先，經(jīng)濟法可以直接對市場主體的私權(quán)進行限制，通過強制性手段實現(xiàn)信息分布的均衡以及有效的市場競爭，國有糧食企業(yè)作為市場主體之一也應(yīng)當納入經(jīng)濟法調(diào)整的范圍，從而實現(xiàn)糧食國有企業(yè)與糧食私有企業(yè)的競爭公平；其次，經(jīng)濟法可以對市場主體的利益結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，從而使經(jīng)濟人在進行決策時做出既有利于自身又有利于社會的選擇；最后，經(jīng)濟法所具有的公共利益優(yōu)勢和遠視優(yōu)勢還可以抑制市場主體的盲目自利和“短視”弱點，從而使市場健康、有效地運行。

　　2.4市場調(diào)控有利于保障糧食市場流通體系平穩(wěn)運行

　　列寧曾經(jīng)說過：“糧食問題是一切問題的基礎(chǔ)�！笨梢�，糧食問題在一國社會經(jīng)濟發(fā)展中占有重要地位，它關(guān)系到人類最基本的生存問題。糧食作為人們每天所必需的基礎(chǔ)消費品，與國家經(jīng)濟安全緊密相連，保證必要的糧食產(chǎn)量和糧食儲備，保證糧食在市場中的正常流通，是國家經(jīng)濟安全的重要保障。糧食流通體系在我國市場經(jīng)濟環(huán)境下的平穩(wěn)運行，不僅事關(guān)市場體系運轉(zhuǎn)的穩(wěn)定高效，對我國經(jīng)濟安全也具有全局性影響。

　　3糧食安全在經(jīng)濟法維度上的保護

　　3.1健全糧食安全問題的立法

　　盡快制定糧食安全問題綜合性立法，使保障糧食安全問題有法可依。目前，保障糧食安全的法律條文僅散見于《土地管理法》《農(nóng)業(yè)法》《水利法》等單行法律以及國務(wù)院制定的《糧食流通管理條例》等行政法規(guī)之中。2012年2月，我國首部《糧食法（征求意見稿）》面世并向社會各界征求意見，該征求意見稿規(guī)定：國家實行宏觀調(diào)控下市場調(diào)節(jié)糧食生產(chǎn)、流通、消費活動的管理體制，糧食收購、儲存、加工、運輸、批發(fā)、零售等領(lǐng)域?qū)ι鐣�開放，糧食行業(yè)組織應(yīng)當加強行業(yè)自律和服務(wù)，維護糧食市場秩序，這在一定意義上起到了糧食安全的綜合性保障作用�！都Z食法》作為保障糧食安全的綜合性立法，如獲通過，將是我國在糧食安全法制化進程上邁出的重大一步，也是完善糧食安全法律保障體系、進一步保障糧食安全的新契機。

　　3.2建立長期保障糧農(nóng)利益的法律和政策體系

　�。�1）完善耕地保護法律制度。耕地是糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)，耕地面積決定了一國潛在的糧食生產(chǎn)能力。近幾年來，隨著我國城市化和工業(yè)化進程的加快，越來越多的城郊耕地被城市化浪潮淹沒，成為工業(yè)用地或房地產(chǎn)用地。大量征用農(nóng)業(yè)用地，無節(jié)制地蠶食不可再生的耕地資源，不僅將嚴重影響城市的可持續(xù)發(fā)展，最終也將威脅我國的糧食安全。因此在城市化進程中要采取有力措施，保護好耕地。從現(xiàn)行《土地管理法》出發(fā)，首先應(yīng)當控制政府供地的總量，嚴禁任何單位和個人違法使用農(nóng)民集體土地進行商品房開發(fā)，嚴禁違法下放土地審批權(quán)，進一步完善土地儲備制度，增強政府對土地市場的調(diào)控能力；其次應(yīng)當明確土地的所有權(quán)，改革現(xiàn)行的土地征用制度，《土地管理法》第10條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理……”由于“農(nóng)民集體”是一個虛幻概念，在實際工作中土地產(chǎn)權(quán)主體往往變成農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府［3］，從而使地方政府在征用土地的時候鉆了法律的漏洞，導(dǎo)致土地強制征用的合法化。要改變這種現(xiàn)象，建議在法律條文中明確規(guī)定土地所有權(quán)人為農(nóng)民集體，規(guī)定農(nóng)民為具體受益人，同時把現(xiàn)行強制性的行政征收行為轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲑徺I行為。（2）完善糧食補貼機制。國際農(nóng)業(yè)發(fā)展的規(guī)律表明,在進入工業(yè)化中期階段以后,糧食安全與增加農(nóng)民收入的關(guān)系問題是需要協(xié)調(diào)處理的重要問題［4］。糧食補貼在穩(wěn)定和刺激農(nóng)業(yè)發(fā)展、增加農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和保障糧農(nóng)利益方面具有促進作用。要確保糧農(nóng)利益的實現(xiàn)，就必須完善糧食補貼機制：首先，應(yīng)當穩(wěn)定目前以綜合性收入補貼、專項補貼和最低收購價政策為主要內(nèi)容的糧食補貼政策體系，使糧食補貼政策體系兼顧農(nóng)民增收和保障糧食供給的雙重要求；其次，逐步建立綜合性收入補貼與農(nóng)產(chǎn)品價格的聯(lián)動機制，根據(jù)國家財力增加綜合性收入補貼的資金規(guī)模，逐漸把補貼標準與糧食價格變化聯(lián)系起來，提高補貼標準，縮小糧農(nóng)與其他產(chǎn)業(yè)勞動者之間的收入差距。（3）發(fā)展社會化服務(wù)，加強宏觀調(diào)控，優(yōu)化糧食生產(chǎn)流通環(huán)境。要保證糧食產(chǎn)量的穩(wěn)定增長，政府必須為農(nóng)民排憂解難，提供社會化服務(wù)以提高糧食生產(chǎn)效率和效益，包括及時提供可靠的市場服務(wù)信息，提供農(nóng)用生產(chǎn)資料服務(wù)、科技服務(wù)、收購和銷售服務(wù)以及加工、儲運服務(wù)。同時政府應(yīng)當加強對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料市場和農(nóng)產(chǎn)品市場的監(jiān)管，加強宏觀調(diào)控，杜絕各種亂漲價、亂收費行為，控制化肥、農(nóng)產(chǎn)品種子等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格的過度上漲，以優(yōu)化糧食生產(chǎn)和流通環(huán)境。

　　3.3加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金投入以促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型

　　長期以來，我國糧食生產(chǎn)方式限于農(nóng)戶單戶個體運作模式，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)科技含量低，抗風(fēng)險能力較差，且無法實現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)。這一長期歷史現(xiàn)實導(dǎo)致我國糧食生產(chǎn)能力一直未能達到完全滿足我國糧食供求關(guān)系的狀態(tài)。因此在我國耕地面積有限、氣候條件多變的情況下，要改變這種狀況、提高糧食生產(chǎn)能力，只有從提高農(nóng)業(yè)科技水平入手，通過加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金的投入來發(fā)展高科技的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，促進農(nóng)業(yè)粗放式經(jīng)營向集約式經(jīng)營的轉(zhuǎn)變。

　　3.4健全糧食市場供銷體系

　　（1）推進國有糧食企業(yè)改革，發(fā)揮國有糧食企業(yè)市場主渠道的作用。中國傳統(tǒng)的國有糧食企業(yè)是為適應(yīng)高度集中的統(tǒng)購統(tǒng)銷體制的計劃經(jīng)濟而建立起來的，其主要缺陷在于：企業(yè)行政機構(gòu)化；產(chǎn)業(yè)封閉化；組織形式非法人化；外部管理非法制化；收入分配平均化［5］。建立現(xiàn)代化糧食企業(yè)，應(yīng)當從推進糧食購銷市場化、建立現(xiàn)代企業(yè)制度著手。（2）鼓勵各種經(jīng)濟成分的糧食企業(yè)進入市場參與平等交易。無論是從資本量、社會關(guān)系或是市場運作能力上看，個體糧商、私營企業(yè)與大型國有糧食企業(yè)都存在很大差距，在市場競爭中處于弱勢地位，因此政府應(yīng)當在政策上對糧食市場體系的新參與者加以傾斜，以保障弱勢企業(yè)的健康發(fā)展。（3）推進區(qū)域性糧食物流中心建設(shè)，提高糧食流通現(xiàn)代化水平�，F(xiàn)行的糧食物流體系建設(shè)和物流管理辦法缺乏市場化機制，制約了糧食流通的發(fā)展。改善糧食流通條件，提高糧食流通水平應(yīng)從以下兩個方面著手：①推進區(qū)域性物流中心建設(shè)，通過對現(xiàn)有的倉儲、加工、批發(fā)和信息資源的整合和重組，加快區(qū)域性糧食物流中心的發(fā)展。在各大糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)間形成從中心糧食批發(fā)市場、批發(fā)市場、集貿(mào)市場到連鎖店的糧食流通體系，物流中心的形成將大幅度提升主銷區(qū)糧食流通業(yè)的產(chǎn)業(yè)層次和資源配置效率。②提高糧食物流的技術(shù)水平，加大對糧食物流前沿技術(shù)的研發(fā)力度，注重引進先進的糧食物流技術(shù)以提高我國糧食物流技術(shù)水平。同時加強糧食物流的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以更好地應(yīng)對可能出現(xiàn)的由災(zāi)害導(dǎo)致的糧食減產(chǎn)等糧食安全問題。

　　4結(jié)語

　　糧食安全問題作為事關(guān)我國經(jīng)濟安全的基礎(chǔ)性問題，圍繞其進行全面的法制化和政策性努力實屬必要，不僅是保證我國社會穩(wěn)定的要求，也是我國市場經(jīng)濟體系良好運行的法律和政策保障。而探討以規(guī)范市場運作體系、克服市場失靈為主要目的經(jīng)濟法對糧食市場運行的規(guī)制，在糧食生產(chǎn)流通全面市場化的今天，也是糧食安全法律保障的一個新思考方向和新趨勢。

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