唐代監(jiān)督行政
唐代監(jiān)督行政
摘 要：監(jiān)督行政是有權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)依法對(duì)國(guó)家行政主體及其執(zhí)行國(guó)家行政公務(wù)的工作人員是否依法行政進(jìn)行監(jiān)督的法律行為或法律制度。
以現(xiàn)代監(jiān)督行政的理論為基礎(chǔ)，結(jié)合唐代相關(guān)法律資料，對(duì)唐代的監(jiān)督行政制度進(jìn)行了探析，以揭示唐代監(jiān)督行政制度的具體存在狀況和特征。
關(guān)鍵詞：監(jiān)督行政;言上;巡查;監(jiān)察
一、監(jiān)督行政的概念
監(jiān)督行政，是指有權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)依法對(duì)國(guó)家行政主體及其執(zhí)行國(guó)家行政公務(wù)的工作人員是否依法行政進(jìn)行監(jiān)督的法律行為或法律制度[1]。
學(xué)者普遍認(rèn)為，其基本特征如下：
第一，監(jiān)督行政的主體是有權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)，這些進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)關(guān)必須擁有法定的監(jiān)督權(quán)。
第二，監(jiān)督行政的對(duì)象限于國(guó)家行政主體和從事國(guó)家行政管理工作的國(guó)家公務(wù)員，以及其他由國(guó)家行政機(jī)關(guān)管理或任命的人員。
第三，監(jiān)督行政的內(nèi)容是被監(jiān)督對(duì)象的行政行為。
第四，監(jiān)督行政主體進(jìn)行監(jiān)督的任務(wù)就是根據(jù)法定程序，對(duì)被監(jiān)督對(duì)象的行政行為或行政活動(dòng)的合法性與合理性進(jìn)行監(jiān)督。
可見，監(jiān)督行政制度，是國(guó)家為了督促被監(jiān)督對(duì)象嚴(yán)格遵守國(guó)家法律、法規(guī)，依法行政、廉潔行政、合理行政，而由某些特定主體依法定職權(quán)與途徑進(jìn)行的監(jiān)督行為。
絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐化，誠如孟德斯鳩所言：“有權(quán)力的人容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗(yàn)。
有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”[2]，因此，對(duì)權(quán)力的限制是時(shí)代文明的基本要求，也是民主法治的重要內(nèi)容，而監(jiān)督行政正是對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的重要方式之一。
但這并不意味著只有在民主法治的前提下，才會(huì)有對(duì)權(quán)力的限制的存在，事實(shí)證明，即使是在中國(guó)的封建時(shí)期，對(duì)權(quán)力的監(jiān)督不僅存在，并且極具合理性。
下文將以唐代的監(jiān)督行政制度為切入點(diǎn)，來展示中華法系的魅力所在。
二、唐代的監(jiān)督行政制度
(一)唐代官吏的職能
要分析唐代的監(jiān)督行政，首先應(yīng)該明確唐代官吏的職能。
從中央機(jī)構(gòu)與地方機(jī)構(gòu)的劃分來看，對(duì)于中央各機(jī)構(gòu)的`職權(quán)，法律作出了詳細(xì)而嚴(yán)密的規(guī)定，翻閱《大唐六典》，其規(guī)定的內(nèi)容包括：三師、三公、六部、六省、一臺(tái)、九寺、五監(jiān)、十二衛(wèi)、東宮官屬、地方職官。
在唐六典中，十分之九的內(nèi)容都是對(duì)中央機(jī)構(gòu)官吏的規(guī)定，可謂具體而詳細(xì)。
相比之下，對(duì)于地方官吏的職權(quán)規(guī)定就相形見絀，但是，在現(xiàn)實(shí)中，地方行政行為或行政活動(dòng)特別是基層行政機(jī)關(guān)的行政行為或行政活動(dòng)比之中央更加繁雜，更加貼近行政相對(duì)人，因此，對(duì)基層地方官吏行政行為或行政活動(dòng)的監(jiān)督應(yīng)該成為本文討論的重點(diǎn)。
唐代基層地方官的職能如下：“京畿及天下諸縣令之職，管章導(dǎo)物風(fēng)化，扶宇黎之民，敦四人之業(yè)，崇五土之利，養(yǎng)鰥寡恤孤窮，審查冤屈，躬親獄訟，務(wù)知百姓疾苦。
所管之戶，量其資產(chǎn)，累其強(qiáng)弱，定為九等。
其戶皆三年一定，以入籍帳……若應(yīng)授之田，皆起十月，里正勘造簿歷，十一月，縣令親自給授，十二月內(nèi)畢。
至于課徭之先后，訴訟之曲直，必盡其情理……若籍帳，傳驛，倉庫，資賦河堤，道路，各有專當(dāng)官，皆縣令兼綜焉，縣丞為之貳”[3]。
可見，在唐代，基層地方官吏的具體行政職能主要包括：
第一,依法管理戶籍。
第二,依法管理土地及課督農(nóng)桑。
第三,賦稅徭役征收。
第四,維護(hù)治安與制止犯罪。
前述職能不僅由唐六典正面進(jìn)行規(guī)定，在《唐律疏議》中，也對(duì)違反上述規(guī)定制定了相應(yīng)的罪名。
如“脫漏戶口增減年?duì)睢�、“里正不覺脫漏增減”、“州縣不覺脫漏增減”、“里正官司妄脫漏增減”、“妄認(rèn)倒賣公私田”、“部?jī)?nèi)田疇荒蕪”、“里正授田課農(nóng)桑違法”、“差科賦役違法”[4]、“部?jī)?nèi)人為盜及容止盜”[5]。
這些罪名從反面印證了唐代基層官吏的基本職能和國(guó)家對(duì)于基層官吏行使這些基本職能的重視。
(二)唐代監(jiān)督行政的具體方式
結(jié)合《唐律疏議》以及《大唐六典》，唐代監(jiān)督行政的具體方式可以體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：
第一，言上制度。
疏議有云“應(yīng)言上者，謂合申上而不言上……應(yīng)言上而不言上……杖六十”[6]。
即依法律規(guī)定，下級(jí)官吏對(duì)于有些特定事務(wù)應(yīng)該向上級(jí)申報(bào)、請(qǐng)示。
如果不請(qǐng)示、申報(bào)，則需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。
這就說明，在唐代，下級(jí)官吏有義務(wù)將某些特定事項(xiàng)向上級(jí)匯報(bào)而不能自行裁斷，上級(jí)接受下級(jí)請(qǐng)示、申報(bào)后，對(duì)這些被申報(bào)的事務(wù)的處理以及這種處理結(jié)果對(duì)下級(jí)官吏的處理行為的影響，就構(gòu)成了上級(jí)對(duì)下級(jí)官吏相應(yīng)行為的監(jiān)督，在這種申報(bào)制度的背后，正是法律賦予了上級(jí)官吏以接受申報(bào)的方式行使對(duì)下級(jí)官吏的特定行政事務(wù)的監(jiān)督權(quán)。
第二，上官巡查。
《大唐六典·地方職官·三府都護(hù)州縣官吏》載：“京兆、河南、太原牧及都督、刺史掌清肅邦畿、考核官吏、宣布德化、扶和齊人、勸課農(nóng)桑、教諭五教。
每歲一巡屬縣，觀風(fēng)俗、問百姓、錄囚徒、恤鰥寡、閱丁口，務(wù)知百姓之疾苦……其吏在官公廉正己清直守節(jié)者，必察之，其貪穢諂諛求名徇私者，亦謹(jǐn)而察之，皆附于考課，以為褒貶，若善惡殊尤者，隨即奏聞。
其所部有須改更，得以便宜從事”。
由以上規(guī)定可見，在唐代，縣一級(jí)的上級(jí)官員，各府牧、都督、州刺史等的職能之一就是每年在所管轄的縣間巡查，考查各縣的具體情況，并由此對(duì)縣級(jí)官吏的為政水平作出評(píng)價(jià)，以備吏部對(duì)官吏考課之需，對(duì)于表現(xiàn)特別好或表現(xiàn)特別差的官吏，直接上奏，對(duì)于管轄范圍有需要變更的事項(xiàng)，其有權(quán)作出更改。
這就是說，上級(jí)官吏在巡查時(shí)，發(fā)現(xiàn)下級(jí)官吏的行政行為不合適需要對(duì)其作出變更，其有權(quán)作出變更，來改正下級(jí)官吏的錯(cuò)誤行為。
這種對(duì)下級(jí)官吏行為的變更權(quán)，以及根據(jù)調(diào)查的現(xiàn)實(shí)材料對(duì)地方官作出的評(píng)價(jià)、甚至是對(duì)于“善惡殊尤”的官吏的奏聞，都可以看做可以看做是上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的行政行為或行政活動(dòng)的監(jiān)督方式。
第三，監(jiān)察制度。
在唐代作為監(jiān)察機(jī)構(gòu)的一臺(tái)三院(御史臺(tái)和臺(tái)院、殿院、察院)中，察院“掌分察百僚、巡按州縣、獄訟軍戒、祭祀、營(yíng)作大府出納接領(lǐng)焉”，其巡查各州縣的巡按使直接對(duì)地方官吏的行政進(jìn)行監(jiān)督。
如果是前兩種監(jiān)督行政的制度還只是附帶性的、非專門的，那么，察院的監(jiān)察則是專門對(duì)地方官吏的行政行為或行政活動(dòng)的監(jiān)督。
其具體監(jiān)察內(nèi)容有以下六個(gè)方面：
1.察檢官員的瀆職問題。
2.察檢戶口流散、籍販隱沒、賦役不均問題。
3.察檢農(nóng)桑不勤、倉庫減耗問題。
4.察檢刁民荒農(nóng)、盜賊滋事問題。
5.察檢德行毀敗、藏器晦跡問題。
6.察檢奸吏豪宗兼并縱暴、貧弱冤苦遭凌受辱問題。
通過這種對(duì)以上內(nèi)容的巡查對(duì)于保障地方官吏遵守國(guó)家法律規(guī)定行政、廉潔合理行政，都有極大的意義。
對(duì)于唐代監(jiān)察制度的評(píng)價(jià)學(xué)術(shù)界論述頗豐，在此處也就無需多言了。
除了巡按使以外，還有其他監(jiān)察機(jī)構(gòu)的官員也承擔(dān)著部分的監(jiān)督行政的職能。
例如，在《大唐六典》中，對(duì)侍御史的職權(quán)規(guī)定就值得關(guān)注。
具體規(guī)定如下：“侍御史……掌糾百僚、推鞫獄訟。
其職有六：一曰奏彈、二曰三司、三曰西推、四曰東推、五曰贓贖、六曰理匭”[7]。
在其六大職能中，既有司法職能，如“三司”、“贓贖”，也有監(jiān)督行政的職能如“奏彈”。
尤其需要注意的是“理匭”。
“理匭”之職能來源于武則天攝政第二年，有人上書請(qǐng)求置匭，接受各方人士的投書，以資廣開言路，通達(dá)下請(qǐng)。
武則天準(zhǔn)其奏，遂令鑄銅匭四個(gè)，分別涂青、丹、白、黑之色，分列于朝堂。
青匭稱為“招恩”置于東，專受規(guī)諫民政農(nóng)桑之投書。
丹匭稱為“招諫”，置于南，專受評(píng)論指陳時(shí)政得失的投書。
白匭稱為“申冤”，置于西，專受申訴揭發(fā)冤假錯(cuò)案和遭屈受害苦情的投書。
黑匭稱為“通玄”，置于北，專受啟示剖列天象、秘聞、異兆等問題的投書。
敕令正諫大夫?yàn)橹獏Q使，侍御史為理匭使，補(bǔ)闕、拾遺為二使的副官，共同司掌開啟審理四匭的工作。
可見，通過理匭，審查匭中的材料，侍御史也可以對(duì)監(jiān)督行政發(fā)揮作用。
三、對(duì)唐代監(jiān)督行政的思考
唐代的監(jiān)督行政制度，在對(duì)權(quán)力的監(jiān)督上展示了其合理性。
具體而言，這種合理性體現(xiàn)如下：
首先是監(jiān)督行政理念的存在。
相比同時(shí)代的歐亞大陸西端，建立在西羅馬帝國(guó)廢墟上的蠻族國(guó)家的國(guó)家機(jī)構(gòu)還帶著很濃厚的原始社會(huì)的痕跡，粗俗簡(jiǎn)陋，連明確的、體系化的機(jī)構(gòu)設(shè)立都沒有，更毋庸提及監(jiān)督行政的理念與制度了，東羅馬帝國(guó)雖然為了軍事斗爭(zhēng)的需要，采取了一系列措施加強(qiáng)了奧古斯都對(duì)于帝國(guó)行省的控制，但與唐王朝相比，依舊顯得簡(jiǎn)單，監(jiān)督行政的理念也未見端倪。
其次是唐代監(jiān)督行政制度的相對(duì)完備。
在那時(shí)，沒有行政法學(xué)、行政管理學(xué)、政治學(xué)的相關(guān)理論作為后盾，沒有三權(quán)分立，立法、執(zhí)法、司法相互分工制衡的制度基礎(chǔ)，也沒有保障人權(quán)、限制權(quán)力的理念支持，但是，對(duì)于行政監(jiān)督的多種制度卻被法律明確規(guī)定并由刑法保障實(shí)施，這不能不說是一個(gè)奇跡。
相對(duì)于今日之中國(guó)在監(jiān)督行政上的疏漏，唐代的監(jiān)督行政制度更是值得人贊嘆。
最后是唐代監(jiān)督行政制度的精密設(shè)計(jì)。
在這三種制度中，言上制度是一種由下而上的被動(dòng)監(jiān)督，巡查制度是一種由上而下的主動(dòng)監(jiān)督，而檢察制度則是一種相對(duì)來說脫離行政系統(tǒng)之外的監(jiān)督。
內(nèi)外有別，上下相制，既有不同，又有聯(lián)系，這種多層次的制度使得唐代的監(jiān)督體系嚴(yán)密而極富有效用，古人的政治智慧可見一斑。
但必須說明的是，盡管唐代有行政監(jiān)督的理念與實(shí)踐，盡管這樣的行政監(jiān)督在形式上甚至可以讓今人汗顏，但是，其本質(zhì)目的卻始終是為了維護(hù)封建王朝的安定，維護(hù)一家一姓的統(tǒng)治，是“一家之法”而非“天下之法”，對(duì)各級(jí)官吏的多種監(jiān)督，其目的不在于限制權(quán)力濫用，保障人權(quán)，而在于保障統(tǒng)治集團(tuán)的長(zhǎng)久利益。
在具體的制度設(shè)計(jì)上，也存在著很多缺陷，影響了這些制度的作用發(fā)揮。
具體而言，對(duì)于言上制度，其缺陷在于，所針對(duì)的主體因限于特定的主體，所以顯得極其狹窄。
但即使有這樣制度上的缺陷，即使唐代監(jiān)察制度的作用發(fā)揮并不穩(wěn)定，但無論如何，唐律及唐代的監(jiān)督行政制度并不會(huì)因此而蒙塵。
畢竟，作為制度前提的時(shí)代背景并不應(yīng)該和制度本身的合理性混為一談。
在人類行政法治文明的長(zhǎng)河中，唐代的監(jiān)督行政制度因其合理性依舊會(huì)熠熠生輝，光彩照人，始終散發(fā)著中華法系迷人的氣息。
參考文獻(xiàn)：
[1]劉志堅(jiān)，程雁雷.行政法與行政訴訟法學(xué)[M].北京：中國(guó)人民法院出版社，2003：262.
[2][法]孟德斯鳩.張雁深，譯.論法的精神[M].北京：商務(wù)印書館，1982:154.
[3]大唐六典·地方職官·三府都護(hù)州縣官吏[Z].
[4]唐律疏議·戶律[Z].
[5]唐律疏議·賊盜律[Z].
[6]唐律疏議·職制律[Z].
[7]大唐六典·御史臺(tái)[Z].
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