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關(guān)于行政管理現(xiàn)代化評(píng)價(jià)系統(tǒng)初探的論文
管理主義式的行政改革，強(qiáng)調(diào)理性主義的方法、實(shí)用主義的價(jià)值追求，其最終目標(biāo)是提高政府管理的質(zhì)量。行政管理現(xiàn)代化評(píng)價(jià)系統(tǒng)，是通過(guò)多學(xué)科方法和研究成果對(duì)行政管理全過(guò)程進(jìn)行測(cè)評(píng)和判斷，借助系統(tǒng)的統(tǒng)計(jì)、分析及整合，達(dá)到客觀評(píng)價(jià)并有效地改進(jìn)政府組織績(jī)效的目的。
一、行政管理現(xiàn)代化評(píng)價(jià)系統(tǒng)亟待建立
當(dāng)今各國(guó)政府紛紛推行行政改革，其本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)行政管理現(xiàn)代化。要實(shí)現(xiàn)行政管理的現(xiàn)代化,必須在行政管理理念、體制、政策、技術(shù)、行為等各個(gè)方面率先實(shí)行現(xiàn)代化。對(duì)行政管理現(xiàn)代化進(jìn)行科學(xué)、客觀評(píng)價(jià)的目的，是通過(guò)創(chuàng)新研究方法來(lái)探求行政管理現(xiàn)代化各個(gè)方面之間的關(guān)聯(lián)和制約關(guān)系，揭示行政管理的客觀規(guī)律，實(shí)現(xiàn)行政管理的法治化、制度化、科學(xué)化和高效化”1]。因此，研究行政管理現(xiàn)代化及其評(píng)價(jià)體系、評(píng)價(jià)方法，建立科學(xué)合理、操作性較強(qiáng)的行政管理現(xiàn)代化評(píng)價(jià)系統(tǒng)，已成為行政學(xué)研究的當(dāng)務(wù)之急。
第一，隨著時(shí)代變遷，政府管理面臨著各種矛盾和困境，行政管理現(xiàn)代化成為政府改革模式的自主選擇。當(dāng)今各國(guó)紛紛進(jìn)行行政改革，其原因不盡相同，但有一個(gè)共同點(diǎn)，那就是政府本身面臨一系列窘境，形成行政管理現(xiàn)代化的直接內(nèi)驅(qū)力。自19世紀(jì)30年代起，西方各國(guó)奉行凱恩斯主義，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中運(yùn)用強(qiáng)大的政府干預(yù)，使得當(dāng)時(shí)比較棘手的經(jīng)濟(jì)危機(jī)、失業(yè)等問(wèn)題在一定程度上得到緩解。但是，隨之而來(lái)的是行政職能膨脹、行政事務(wù)增加、債臺(tái)高筑、赤字增大，以及諸如環(huán)保、犯罪等社會(huì)問(wèn)題日益嚴(yán)重，暴露出‘低效率”‘低產(chǎn)出”‘低效能”等弊病。政府職能需要重新定位，行政體制需要進(jìn)一步理順,政府效能受到質(zhì)疑,這一切對(duì)政府管理提出了前所未有的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。二戰(zhàn)以后，特別是80年代以來(lái)，行政改革幾乎進(jìn)入各國(guó)政府的議事日程。
第二，公民參與意識(shí)增強(qiáng)以及對(duì)政府的期望值提高，促使政府必須加快行政管理現(xiàn)代化步伐，以滿足公民對(duì)公共服務(wù)的需求。近年來(lái)，公民對(duì)與自己密切相關(guān)的教育、社會(huì)保險(xiǎn)、住房、環(huán)保、衛(wèi)生保健等提出了更高的要求，政府管理的效率、效能、質(zhì)量受到空前關(guān)注，這勢(shì)必促使政府將行政效率、行政效能、行政責(zé)任等納入內(nèi)在的價(jià)值追求。西方國(guó)家推行行政績(jī)效評(píng)估，目的是讓公民知道哪些因素影響或有助于提高政府效率，并通過(guò)參與決策，改進(jìn)政府組織績(jī)效。因此，只有通過(guò)實(shí)現(xiàn)行政管理現(xiàn)代化，進(jìn)行制度創(chuàng)新，才能激發(fā)政府結(jié)構(gòu)、功能、運(yùn)行機(jī)制的活力，提高政府效能，增強(qiáng)政府施政和對(duì)公民回應(yīng)的能力。
第三，企業(yè)管理效率和服務(wù)質(zhì)量的提高對(duì)政府管理產(chǎn)生強(qiáng)大壓力，政府必須在管理理念、手段和方法等方面率先實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。企業(yè)化政府”‘以顧客為中心”‘成本一效益”分析等口號(hào)不斷出現(xiàn)，正是政府主體迫于政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)壓力而作出的明智選擇，藉此來(lái)提高行政能力。特別是19世紀(jì)60年代以來(lái)，計(jì)算機(jī)技術(shù)的發(fā)展，以及將數(shù)學(xué)模型引入行政學(xué)研究，使得政府管理更科學(xué)、更理性，目標(biāo)更明確。同時(shí)，企業(yè)先進(jìn)的管理理念和實(shí)踐創(chuàng)新也為行政管理現(xiàn)代化提供有益的啟示和借鑒，使對(duì)行政管理現(xiàn)代化進(jìn)行評(píng)價(jià)成為可能。
要建立的行政管理現(xiàn)代化評(píng)價(jià)系統(tǒng)，是由在行政管理活動(dòng)中各種有代表性的重要指標(biāo)組成的指標(biāo)體系。它運(yùn)用科學(xué)的方法對(duì)行政管理各個(gè)層面進(jìn)行描述、解釋、評(píng)估、監(jiān)測(cè)、預(yù)測(cè)等，對(duì)政府管理的水平和潛力進(jìn)行客觀衡量、評(píng)價(jià)，其評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)于公共政策制定和制度創(chuàng)新具有重要參考價(jià)值。
二、行政管理現(xiàn)代化評(píng)價(jià)體系的設(shè)計(jì)
行政管理現(xiàn)代化評(píng)價(jià)系統(tǒng)的有效性在于它能系統(tǒng)、科學(xué)地反映行政管理現(xiàn)代化諸要素的特征及其相互關(guān)系，而評(píng)價(jià)指標(biāo)體系又是整個(gè)評(píng)價(jià)系統(tǒng)的核心。筆者認(rèn)為，在設(shè)計(jì)行政管理現(xiàn)代化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，必須做到:一方面，根據(jù)因素分析結(jié)果，建立指標(biāo)體系，科學(xué)地界定指標(biāo)體系的涵蓋范圍，并使之規(guī)范化；另一方面,指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)必須能夠表述行政管理現(xiàn)代化諸要素之間的相互關(guān)系。
建立行政管理現(xiàn)代化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其中，首要的是確定其評(píng)價(jià)對(duì)象和目標(biāo)�！坝谡w系不僅僅是它的客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)和主觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)之和，在客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)和主觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)之外（或之間），還存著一個(gè)價(jià)值結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)�！�2]同行政管理系統(tǒng)的構(gòu)成相適應(yīng)，行政管理現(xiàn)代化評(píng)價(jià)系統(tǒng)的內(nèi)容即評(píng)價(jià)對(duì)象)基本上可以依次界定為以下相互關(guān)聯(lián)、相互制約又各具功能的六大體系：
第一，行政環(huán)境評(píng)價(jià)體系。主要測(cè)評(píng)作用于行政系統(tǒng)的各種因素，如政治、經(jīng)濟(jì)、文化、自然、法制環(huán)境等。這些雖然屬于外部性的客觀因素，但是分析行政環(huán)境與行政管理之間的相互關(guān)系非常重要，因?yàn)楝F(xiàn)代化的政府系統(tǒng)必定和周圍環(huán)境相適應(yīng)并與之協(xié)調(diào)發(fā)展。
第二，行政職能評(píng)價(jià)體系。主要測(cè)評(píng)行政管理職責(zé)和作用的發(fā)揮，其中包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理等職能。行政職能是建立行政組織最根本的依據(jù)，體現(xiàn)政府存在的合法性基礎(chǔ)，現(xiàn)代化的行政職能必須反映行政管理活動(dòng)過(guò)程的內(nèi)在規(guī)律和本質(zhì)要求。
第三，行政體制評(píng)價(jià)體系。主要測(cè)評(píng)行政權(quán)力的配置與組織機(jī)構(gòu)設(shè)置，如權(quán)力結(jié)構(gòu)、組織機(jī)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)體制、決策體制、權(quán)力運(yùn)行機(jī)制等。行政體制是行政管理職能發(fā)揮的載體，在規(guī)范管理行為、行政程序以及進(jìn)行管理控制等方面，發(fā)揮著非常重要的作用。
第四，行政執(zhí)行評(píng)價(jià)體系。主要測(cè)評(píng)行政目標(biāo)的整個(gè)實(shí)施過(guò)程，包括行政領(lǐng)導(dǎo)、指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、反饋等各個(gè)環(huán)節(jié)。行政執(zhí)行是行政管理現(xiàn)代化目標(biāo)賴以實(shí)現(xiàn)的途徑，同時(shí)該過(guò)程本身也可以驗(yàn)證決策的合理性。這一部分設(shè)計(jì)須以行政管理活動(dòng)的脈絡(luò)為依據(jù)，并直接從行政管理活動(dòng)本身出發(fā)進(jìn)行因素分解，建立完整的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。
第五，行政人員評(píng)價(jià)體系。主要測(cè)評(píng)行政績(jī)效的基礎(chǔ)、發(fā)展?jié)摿Φ瓤沙掷m(xù)發(fā)展因素。行政管理現(xiàn)代化不僅僅單純依靠經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度等硬件的累積，它將更注重現(xiàn)有狀態(tài)下行政發(fā)展?jié)摿Φ呐嘀�。行政管理必須�?qiáng)調(diào)以人為中心的全面可持續(xù)發(fā)展。行政人員的現(xiàn)代化是行政管理現(xiàn)代化的首要內(nèi)容，行政人員素質(zhì)的提高是行政管理現(xiàn)代化的顯著標(biāo)志，其中包括素質(zhì)結(jié)構(gòu)等因子。
第六，行政效率評(píng)價(jià)體系。主要測(cè)評(píng)政府績(jī)效、行政質(zhì)量與行政效率，如經(jīng)濟(jì)、效率、效能、行政發(fā)展等。這些都是衡量行政管理現(xiàn)代化的重要指數(shù)，反映了行政管理的直接效果及其前景。
以上體系分析大致勾畫出整個(gè)行政管理系統(tǒng)�；谝陨险J(rèn)識(shí)并參照、吸納發(fā)達(dá)國(guó)家的研究成果如美國(guó)政府責(zé)任委員會(huì)所列指標(biāo)等），結(jié)合我國(guó)實(shí)際，可以構(gòu)建出行政管理現(xiàn)代化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系見表1)。
運(yùn)用該指標(biāo)體系，就可以在對(duì)政府管理的各個(gè)方面進(jìn)行調(diào)查、研究、審查和評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，對(duì)行政管理活動(dòng)進(jìn)行全面的定性描述和定量分析，并加以程序的、交叉的、綜合的系統(tǒng)研究，探究行政管理發(fā)展的客觀規(guī)律，提高政府管理的質(zhì)量和效率；進(jìn)而增進(jìn)人們對(duì)行政管理現(xiàn)代化各個(gè)層面的理解和認(rèn)識(shí)，加速行政管理現(xiàn)代化的實(shí)踐進(jìn)程。
三、行政管理現(xiàn)代化的評(píng)價(jià)方法
評(píng)價(jià)系統(tǒng)的評(píng)價(jià)對(duì)象確定之后，評(píng)價(jià)方法就成為關(guān)鍵。評(píng)價(jià)系統(tǒng)的準(zhǔn)確性和科學(xué)性在很大程度上取決于評(píng)價(jià)方法的信度和效度。對(duì)行政管理進(jìn)行評(píng)價(jià)歷來(lái)是一個(gè)難題，行政部門所提供的產(chǎn)品”服務(wù)與技術(shù)產(chǎn)品有一定的差異，往往難以形成一個(gè)公認(rèn)”的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。行政管理的復(fù)雜性決定了研究問(wèn)題必須采用多學(xué)科方法。A?阿爾蒙德曾強(qiáng)調(diào)用體系、過(guò)程和政策來(lái)分析政治產(chǎn)品的方法：體系產(chǎn)品體系維持、體系適應(yīng)）、過(guò)程產(chǎn)品參與、服從與支持、司法程序的公正）、政策產(chǎn)品福利、安全、自由）[4];達(dá)爾則傾向于使用一種多元主義的政治評(píng)價(jià)方法。在對(duì)多元政治的研究中，達(dá)爾使用一種二維的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)價(jià)當(dāng)代一百多個(gè)政治體系，標(biāo)準(zhǔn)之一是現(xiàn)代國(guó)家中公民參與政治過(guò)程的程度；另一標(biāo)準(zhǔn)是個(gè)人或集團(tuán)為了進(jìn)入和影響決策而彼此競(jìng)爭(zhēng)的程度。他還用理論依據(jù)和評(píng)價(jià)方法來(lái)證明多元政治標(biāo)準(zhǔn)的合理性。對(duì)評(píng)價(jià)系統(tǒng)中指標(biāo)體系的遴選、評(píng)價(jià)對(duì)象的界定，特別是評(píng)價(jià)方法的選擇，關(guān)系到評(píng)價(jià)結(jié)果是否客觀、科學(xué)。
第一，客觀指標(biāo)與主觀指標(biāo)的選擇。任何一個(gè)評(píng)價(jià)系統(tǒng)都必須包含自我主觀評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與社會(huì)客觀評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)兩個(gè)方面。行政管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其中不可避免地會(huì)涉及到諸多變數(shù)和錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系，因而可能會(huì)導(dǎo)致對(duì)政府績(jī)效的不同判斷和對(duì)改革成果的不同評(píng)價(jià)；同時(shí)，由于其公共”性質(zhì)，又必須堅(jiān)持社會(huì)客觀評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。一般說(shuō)來(lái)，評(píng)價(jià)所用的客觀指標(biāo)能反映評(píng)價(jià)對(duì)主觀的、心理的期望值。由于主、客觀指標(biāo)之間存在一定距離,要比較準(zhǔn)確地掌握管理過(guò)程中出現(xiàn)的各種實(shí)際情況，就必須將兩者結(jié)合起來(lái)。例如，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查而得來(lái)的綜合分析報(bào)告，加上已有的客觀指標(biāo)，將價(jià)值判斷與事實(shí)判斷結(jié)合起來(lái)，就可以為決策層提供比較科學(xué)、全面的信息。
第二，參照標(biāo)準(zhǔn)和動(dòng)態(tài)標(biāo)準(zhǔn)的確定。行政管理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，行政行為往往表現(xiàn)出時(shí)空尺度方面的特征。公共機(jī)構(gòu)具有目標(biāo)多元性和目標(biāo)彈性的特點(diǎn)，因此，設(shè)立評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)須照顧到行政部門、行政層級(jí)的特殊性。設(shè)置參照標(biāo)準(zhǔn)，就是將不同時(shí)間、國(guó)家或地區(qū)的政府或政府部門）作單項(xiàng)或綜合比較時(shí)，設(shè)定一定的參照值，以利于找出其間差距、異同或原因，權(quán)衡優(yōu)劣利弊。而對(duì)未來(lái)某一時(shí)期或時(shí)點(diǎn)所達(dá)到的規(guī)�；蛩剑ㄔ鰷p量、發(fā)展速度、目標(biāo)等理性預(yù)期指標(biāo)'，就需要進(jìn)行動(dòng)態(tài)分析，如設(shè)置動(dòng)態(tài)比較指標(biāo)、動(dòng)態(tài)平均指標(biāo)等。通過(guò)動(dòng)態(tài)數(shù)列的變化進(jìn)行比較、判斷、推導(dǎo)，以研究行政現(xiàn)象的發(fā)展，預(yù)測(cè)行政發(fā)展趨勢(shì)，為制訂長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、評(píng)估政府能力等提供科學(xué)依據(jù)。
第三，定性方法與定量方法的結(jié)合�？茖W(xué)系統(tǒng)的方法首先必須是定性和定量相結(jié)合。社會(huì)科學(xué)發(fā)展有一個(gè)明顯的趨勢(shì)，那就是定量研究。丹尼爾?貝爾視之為社會(huì)科學(xué)獲得新的威望和影響”的原因之一。量的研究方法”（quantitativeresearchmethod)是用數(shù)量方式將各種管理現(xiàn)象及人的行為展現(xiàn)出來(lái)，通過(guò)資料搜集、統(tǒng)計(jì)、分析對(duì)其驗(yàn)證與解釋的研究方法的總稱。其中，關(guān)鍵是根據(jù)行政管理系統(tǒng)中直接或間接的關(guān)聯(lián)和制約關(guān)系，建立數(shù)學(xué)模型，把各個(gè)組成部分的關(guān)系描述出來(lái)。但是,行政管理中的許多方面難以量化，即使能夠量化，也難以保證政策工具的準(zhǔn)確度能達(dá)到驗(yàn)證因果關(guān)系的要求，因此還需要結(jié)合運(yùn)用定性分析的方法。如果借助計(jì)算機(jī)進(jìn)行核算、識(shí)別和仿真，建構(gòu)定性與定量相結(jié)合的評(píng)價(jià)體系，就可以保證認(rèn)識(shí)的客觀性、準(zhǔn)確性，這對(duì)行政管理系統(tǒng)的全方位、多層次的整體研究將具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。
然而，行政管理現(xiàn)代化評(píng)價(jià)系統(tǒng)是行政學(xué)研究的新領(lǐng)域，是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工程。由于種種原因，對(duì)于該領(lǐng)域還有待進(jìn)一步認(rèn)識(shí)和理解，對(duì)其研究也應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)。一方面，由于行政管理主體和對(duì)象的特殊性、復(fù)雜性，其中許多變項(xiàng)難以控制。要進(jìn)行資料采集、分析、驗(yàn)證與解釋等，難度大、工作量大，需要建立一支專業(yè)化的評(píng)價(jià)隊(duì)伍，這是保證評(píng)價(jià)工作發(fā)揮作用的重要前提之一。另一方面，即使在發(fā)達(dá)國(guó)家，對(duì)行政管理進(jìn)行評(píng)價(jià)研究尚不多，在我國(guó)更幾乎是一片空白，可資借鑒的甚少。本文只是對(duì)建立行政管理現(xiàn)代化評(píng)價(jià)系統(tǒng)作初步探索，有關(guān)該評(píng)價(jià)系統(tǒng)的具體操作及其有效性研究，將另文探討。
從方法論的觀點(diǎn)來(lái)說(shuō)，該系統(tǒng)是實(shí)證研究的典范，必須準(zhǔn)確地建立評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，精選各種指標(biāo)、變項(xiàng)，確保評(píng)價(jià)結(jié)果的真實(shí)性、科學(xué)性。因此，需要進(jìn)行觀念、思維和理論方法的創(chuàng)新，消除學(xué)科之間有形或無(wú)形的相互隔離的籬笆”實(shí)現(xiàn)學(xué)科之間的相互促進(jìn)、借鑒和交流，為科學(xué)研究提供系統(tǒng)的資料和依據(jù)。
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