生物質(zhì)能探索與實踐的法律

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生物質(zhì)能探索與實踐的法律

　　生物質(zhì)能探索與實踐的法律

生物質(zhì)能探索與實踐的法律

　　摘要生物質(zhì)能源是僅次于石油，煤炭，天然氣的世界第四大能源，它的特性是具有可再生和環(huán)保的雙重屬性。

　　對于我國社會主義可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

　　本文主要分析了目前我國生物質(zhì)能開發(fā)利用的基本現(xiàn)狀，結(jié)合我國生物質(zhì)能資源利用的狀況，分析我國近年來出臺的涉及到生物質(zhì)能的法律、法規(guī)，從法律的視角著重剖析此問題，從而使得生物質(zhì)能領(lǐng)域健康蓬勃的發(fā)展。

　　關(guān)鍵詞生物質(zhì)能法律政策資源利用

　　一、現(xiàn)行我國生物質(zhì)能立法與政策的缺陷

　　我國可再生能源的開發(fā)利用雖然已經(jīng)取得一定進展，但發(fā)展速度和水平還遠低于大多數(shù)發(fā)達國家，也落后于印度、巴西等發(fā)展中國家。

　　其中主要問題是我們對于生物質(zhì)能在立法與政策協(xié)調(diào)上有一些弊端和缺陷。

　　首先是對發(fā)展可再生能源的戰(zhàn)略意義認識不足，缺乏具有法律效力的發(fā)展目標和規(guī)劃;第二是缺少必要的專行的法律、法規(guī)，現(xiàn)行政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性較弱;由于法律政策的扶持力度不大，沒有處于一個立竿見影的狀態(tài)，我國生物質(zhì)能源利用形成了研究開發(fā)能力不強，制造技術(shù)水平較低，尚未形成規(guī)�；漠a(chǎn)業(yè)體系的局面;開發(fā)利用成本相對較高，缺乏市場競爭力的條件下，更是現(xiàn)行的一些鼓勵政策成為空談，而失去了它本應發(fā)揮的實際作用。

　　我國政府制定了一系列的生物質(zhì)能政策法規(guī)，但是由于立法時間過于緊迫，立法過程過于倉促，仍然存在相當多的缺陷和不足需要我們解決，政策法規(guī)完善過程任重而道遠。

　　(一)缺少專門的立法來促進生物質(zhì)能發(fā)展

　　縱觀我國的生物質(zhì)立法體系，只有2009年12月最新修改的《可再生能源法》而對于生物質(zhì)能源發(fā)展，這樣熱點和前沿的產(chǎn)業(yè)，也只提出了相關(guān)的規(guī)定。

　　可以說國家對于生物質(zhì)能立法體系是不完善的。

　　從總體上我國只是框架性的政策法規(guī)。

　　因此，當務之急應當是，以現(xiàn)行《可再生能源法》為基礎(chǔ)，出臺生物質(zhì)能專門立法，提高政府、企業(yè)和社會的生物質(zhì)能法制意識，促進相關(guān)立法的有效實施。

　　目前農(nóng)業(yè)可再生能源管理立法還屬空白，不但沒有專項立法，甚至相關(guān)立法涉及的內(nèi)容也非常有限。

　　筆者這一個觀點的提出可以從“國家立法層面的內(nèi)容”中略見一斑。

　　在國家立法中，除《農(nóng)業(yè)法》和《節(jié)約能源法》等少數(shù)法律，原則地涉及到農(nóng)業(yè)可再生能源綜合利用與管理外，其它只有國家環(huán)�？偩�、農(nóng)業(yè)部等部門制定的兩部部門規(guī)章，也更多地是從農(nóng)村環(huán)境保護角度，涉及到農(nóng)業(yè)可再生能源物質(zhì)的處理問題，而對于加強生物質(zhì)能發(fā)展的立法可謂少之又少，僅僅可以看到一些目標，例如對于保障性收購，以及資金支持方面，但實際還是無從操作。

　　可見現(xiàn)行立法中的相關(guān)內(nèi)容還不能勝任作為可再生能源尤其是生物質(zhì)能源管理的充分法律依據(jù)。

　　(二)立法上缺少因地制宜的規(guī)定

　　2008年我國有再次發(fā)布了《可再生能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》提出了從現(xiàn)在到2020年期間我國可再生能源發(fā)展的指導思想、主要任務、發(fā)展目標、重點領(lǐng)域和保障措施。

　　筆者認為其法律政策中提出的相關(guān)發(fā)展前景與目標過于空泛，缺乏具體可控的手段性立法，以及實質(zhì)性政策的鼓勵。

　　比如在政策中明確利用生物質(zhì)能源所給予的補貼與優(yōu)惠政策，這里顯然是看不到的。

　　除此之外法律與政策中明確我國生物質(zhì)能發(fā)展的目標是：例如：2010年，全國生物質(zhì)能發(fā)電裝機容量達到550萬千瓦;增加非糧原料燃料乙醇年利用量200萬噸，筆者認為對于目標數(shù)字的提出過于“一刀切”，和“數(shù)字化”。

　　政策只有具體和宏觀的大目標和方向，而不從因地制宜的角度考慮問題，沒有制定各地方對于結(jié)合自己優(yōu)勢來發(fā)展生物質(zhì)能源的目標與著眼點，筆者認為是十分不可取的。

　　這樣做無疑抹殺了各地方的生物質(zhì)能資源發(fā)展的創(chuàng)造性，獨立性，正因為這種一刀切式的法律政策，使得我國補貼政策缺乏公平。

　　(三)具體法律中可操作性不強

　　《節(jié)約能源法》第五十九條規(guī)定：國家鼓勵、支持在農(nóng)村大力發(fā)展沼氣，推廣生物質(zhì)能、太陽能和風能等可再生能源利用技術(shù)，按照科學規(guī)劃、有序開發(fā)的原則發(fā)展小型水力發(fā)電，推廣節(jié)能型的農(nóng)村住宅和爐灶等，鼓勵利用非耕地種植能源植物，大力發(fā)展薪炭林等能源林。

　　從這條我們就足以看出我國雖然對于生物質(zhì)能源大力發(fā)展，但是其實可操作性是不強的。

　　實踐中典型例子是：國家有關(guān)部門通過法律和行政規(guī)范已明確規(guī)定生物質(zhì)能發(fā)電應該同樣享受到電價補貼的優(yōu)惠政策，但沼氣發(fā)電站卻始終得不到電網(wǎng)公司的“收購”，更不可能享受相關(guān)的國家補貼優(yōu)惠政策。

　　可見在法律中可以找到依據(jù)，但都是宏觀性控制與調(diào)控的字眼，沒有找到切實可落實的條款，所以亟待加強。

　　(四)生物質(zhì)能相關(guān)政策冗雜，關(guān)聯(lián)度不高

　　《中華人民共和國可再生能源法》對總體做了規(guī)定。

　　《可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導目錄》列舉了相關(guān)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。

　　國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布了《可再生能源發(fā)電有關(guān)管理規(guī)定》、《可再生能源發(fā)電價格和費用分攤管理試行辦法》和《可再生能源電價附加收入調(diào)配暫行辦法》提出了價格和費用分攤的原則。

　　2007 年4 月9 月, 財政部分別下發(fā)了《生物能源和生物化工非糧引導獎勵資金管理暫行辦法》和《生物能源和生物化工原料基地補助資金管理暫行辦法》對有關(guān)獎勵和補助資金的標準和申請方式提出了具體的辦法，2008 年3 月又發(fā)布了《可再生能源發(fā)展“ 十一五” 規(guī)劃》。

　　規(guī)劃明確提出了我國可再生能源中長期發(fā)展目標。

　　國務院《全國農(nóng)村沼氣建設規(guī)劃》和《全國生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》也是從細化的角度來規(guī)定生物質(zhì)發(fā)展。

　　當然《節(jié)能減排綜合性工作方案》中也散落著相關(guān)生物質(zhì)能的鼓勵性規(guī)定，可見，我國雖然對于生物質(zhì)能規(guī)定的繁多，國家對其相當重視，但是不成體系，結(jié)構(gòu)龐雜，分散在財政部，發(fā)改委，能源局，農(nóng)業(yè)部等各個國務院領(lǐng)導下的部委中，而國務院也出臺相關(guān)的政策，各個部委之間沒有一個相關(guān)的立法政策的協(xié)調(diào)，往往都是各自為政，各位在自己的領(lǐng)域之內(nèi)制定相關(guān)的法律政策，正是這種情況也是的我國對于生物質(zhì)能立法冗雜，分散，幾乎沒有關(guān)聯(lián)度與協(xié)調(diào)性，各自的規(guī)定可能也有沖突，而這樣在實踐中就更難整體性的落實，從而發(fā)揮出法律政策應有的作用。

　　二、美國通過立法與政策鼓勵生物質(zhì)能源發(fā)展的成功經(jīng)驗

　　據(jù)數(shù)據(jù)顯示2004年，美國可再生能源發(fā)電占總發(fā)電量的比重僅為1%，而到2010年將分別達到7.5%之多到2020年將都提高到20%以上;到2050年，美國可再生能源發(fā)電甚至有望達到50%。

　　而美國這種成功經(jīng)驗的源動力是什么?筆者把重點放在研究作為資本主義頭號強國美國關(guān)于生物質(zhì)能發(fā)展的歷史與立法軌跡。

　　也試圖解析其成功的經(jīng)驗以借鑒我國生物質(zhì)能源的發(fā)展。

　　生物質(zhì)能的發(fā)展很大程度上歸于國家出臺的相對寬松的政策與與時俱進可操縱性強的立法。

　　生物質(zhì)發(fā)展是需要很大支持的。

　　無論是政策上，資金上，還是技術(shù)研發(fā)上，生物質(zhì)能源需要的資本投入相當?shù)木薮�，如果不進行立法政策上的國家支持是不可能使其開始向產(chǎn)業(yè)化集約化發(fā)展的。

　　2005年美國頒布《能源政策法》。

　　它是一部綜合性能源法規(guī)，規(guī)定了一系列的鼓勵生物質(zhì)能發(fā)展的政策措施，包括：稅收激勵;強制性聯(lián)邦政府購買可再生能源產(chǎn)品配額;強制性的標準和規(guī)范;生物能產(chǎn)品生產(chǎn)和消費補貼;生物質(zhì)技術(shù)研發(fā)支持;貸款擔保。

　　我們可以在這部法律中看到具體可行的補貼，更重要的是我們可以看到強制性標準和和規(guī)范，這點在我國法律中少之又少。

　　2007年1月，美國4名來自玉米產(chǎn)區(qū)的參議員提出了一項《生物燃料安全法案》，進一步促進美國生物質(zhì)特別是玉米乙醇的利用。

　　美國在立法上也是與時俱進，因地因時制宜的，2007 年《能源獨立和安全法案》通過對《1992 年能源政策法案》、《2005 年能源政策法案》和其他能源法案的修正，將美國節(jié)能和能效、可再生能源開發(fā)和利用又推向了一個新的高度。

　　放眼最近2010年4月Obama上臺后接過前任重視發(fā)展生物質(zhì)能源的重任，提出《新能源計劃》，要求減少對外石油依賴，大力發(fā)展替代能源和可再生能源，重新成為全球氣候變化問題的領(lǐng)導者。

　　美國政府通過多年的奮斗，政策的扶持，立法的引導，技術(shù)的支撐，甚至對于生物質(zhì)能人文觀念的轉(zhuǎn)變，使得生物質(zhì)能源在美國已經(jīng)成為一種前沿產(chǎn)業(yè)部門，最終走上了生物質(zhì)能利用發(fā)展速度第一的王者寶座。

　　三、我國生物質(zhì)能再發(fā)展的法律對策以及建議

　　(一)生物質(zhì)能源政策的調(diào)整要因地因時制宜

　　我國生物質(zhì)能的快速發(fā)展，能源政策當然也是不斷發(fā)展變化的,筆者認為不能再像原來從始至終，就利用相關(guān)的一個政策進行支持，我國需要對現(xiàn)行的法律、行政法規(guī)、規(guī)章、技術(shù)規(guī)范以及相應的規(guī)劃、計劃的實施情況進行評估，并且了解政策法律的實施情況，及時調(diào)整法律措施以順應時代的發(fā)展變化，使我國的能源政策更加切實可行，服務于經(jīng)濟社會的發(fā)展。

　　這樣，一個系統(tǒng)完備的法律框架才能真正構(gòu)建完成。

　　(二)切實加強法律的關(guān)聯(lián)性與體系性

　　目前，我國沒有統(tǒng)一管理生物質(zhì)能的政府機構(gòu)，相關(guān)的職能依分工分別由發(fā)改委、水利部、農(nóng)業(yè)部，國土資源部這樣的部門承擔。

　　由于政務部門偏多，資金分散，重復建設，嚴重削弱了國家對生物質(zhì)能的管理力度和統(tǒng)一的凝聚力，目前中國面臨的情況是多重部門分別出臺各自領(lǐng)域內(nèi)側(cè)重點不同的相關(guān)政策，多重部門的政策之前，往往沒有考慮對方的困境，可以說各自為政，而且通過筆者對于這些政策的橫向?qū)Ρ劝l(fā)現(xiàn)，他們之間的關(guān)聯(lián)度也不是很大，這樣就會大大削弱政策的支持力度。

　　所以筆者建議可以通過全國人大立法，或者授權(quán)，來賦予一個集中統(tǒng)一的部門來通過制定政策來鼓勵生物質(zhì)能源發(fā)展并且監(jiān)督管理生物質(zhì)能源發(fā)展，和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的扶持，生物質(zhì)能的綜合決策、協(xié)調(diào)管理體制，變分立決策為綜合決策，變條塊管理為協(xié)調(diào)管理，這樣我國生物質(zhì)能一定可以得到更大的發(fā)展，并且利用統(tǒng)一的行政力量，統(tǒng)一的政策扶植，走在世界前列。

　　(三)完善與立法相關(guān)法律的可操作性

　　筆者建議針對不同的可再生能源的發(fā)展狀況，在可再生能源法中，對各種可再生能源分別單獨規(guī)定，使其更有針對性，與操縱性，而不是簡單的規(guī)定鼓勵，優(yōu)惠，甚至扶持等空洞的字眼，而是轉(zhuǎn)型為真正落實到生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)，給他們發(fā)展的空間和法律的傾斜性。

　　給以切實可操作性政策規(guī)范。

　　從我國框架性的政策法規(guī)中分析，我國法律與政策上的當務之急應當是制定和完善諸如《可再生能源法實施細則》等相關(guān)配套性規(guī)定。

　　但如果沒有規(guī)定法律責任，法律規(guī)范便無從實施。

　　所以筆者建議完善法律責任部分。

　　當然如果沒有專門的立法，我國也應該注重通過國務院頒布有關(guān)行政法規(guī)來對相關(guān)責任加以規(guī)制。

　　行政法規(guī)在適用中普遍適用，隨后看社會發(fā)展情況可以通過人大立法來加以法律化。

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