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論我國(guó)公用企業(yè)壟斷的法律規(guī)制
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【摘要】文分析了我國(guó)公用企業(yè)壟斷法律規(guī)制制度的不足,針對(duì)這些不足及相關(guān)的原因,提出了排除障礙的法律措施。
【關(guān)鍵詞】用企業(yè) 壟斷 法律規(guī)制 法律對(duì)策
一、我國(guó)公用企業(yè)壟斷及對(duì)其實(shí)施法律規(guī)制的障礙
公用企業(yè),指涉及公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)者,包括供水、供電、供熱、供氣、郵政、電信、交通運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)的經(jīng)營(yíng)者。建國(guó)以來,我國(guó)的公用企業(yè)一直實(shí)行高度集中的行業(yè)經(jīng)營(yíng)的管理體制。目前,我國(guó)公用企業(yè)濫用市場(chǎng)支配力的行為十分嚴(yán)重,亟待規(guī)制。
我國(guó)公用企業(yè)實(shí)施法律規(guī)制的障礙主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面:
首先,由于歷史的原因,存在于我國(guó)公用企業(yè)中的行政性壟斷勢(shì)力強(qiáng)大,由制度慣性帶來的改革阻力使得改革困難重重。公用企業(yè)一方面是向消費(fèi)者供應(yīng)電力、煤氣、自來水,提供交通運(yùn)輸、電信等服務(wù)的企業(yè)組織,另一方面,它又處于行業(yè)管理者地位,擁有行政職權(quán),對(duì)本行業(yè)所轄業(yè)務(wù)進(jìn)行管制,進(jìn)而利用行政權(quán)為本行業(yè)牟取經(jīng)濟(jì)利益。正如管制理論代表人物喬治·施蒂格勒所言:“管制通常是產(chǎn)業(yè)自己爭(zhēng)取來的,管制的設(shè)計(jì)和實(shí)施主要是為受管制產(chǎn)業(yè)的利益服務(wù)的。”[1]公用企業(yè)的產(chǎn)品或服務(wù)由行業(yè)主管部門定價(jià),由于行業(yè)行政主管部門擁有如此的權(quán)力,公用企業(yè)就必然通過各種手段去贏得主管當(dāng)局給予優(yōu)惠或差別待遇,以實(shí)現(xiàn)私利。
其次,適應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要的法制體系有待建立和完善。當(dāng)前中國(guó)反壟斷立法現(xiàn)狀呈現(xiàn)出四個(gè)方面的特點(diǎn):一是存在分別立法和多頭立法的狀況,但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐漸完善的情況下,應(yīng)按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一規(guī)則的要求加以規(guī)范;二是有關(guān)反壟斷立法的規(guī)定較為雜亂、零散,沒有形成完整的調(diào)整經(jīng)濟(jì)壟斷的法律體系;三是在反壟斷立法技術(shù)上還存在許多薄弱之處;四是有關(guān)調(diào)整經(jīng)濟(jì)壟斷和行政性壟斷的法律規(guī)定不分。因此,我國(guó)反壟斷立法的整體化、法典化是法律規(guī)則的內(nèi)在要求和規(guī)范社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的迫切需要。
第三,市民社會(huì)發(fā)育不良,消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)發(fā)展不充分。
市民社會(huì)是指一種享有獨(dú)立人格和自由平等權(quán)利的個(gè)人之間的交往關(guān)系與整合形態(tài),是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主生活相聯(lián)系的、獨(dú)立于政治國(guó)家的民間自治領(lǐng)域。相對(duì)于政治國(guó)家,市民社會(huì)具有人格獨(dú)立性、民間自治性、契約普泛性。市民社會(huì)是一個(gè)具有自組織能力的巨大系統(tǒng),它自身可以從內(nèi)部建立起必要的秩序,而不必仰仗國(guó)家運(yùn)用強(qiáng)制性力量從外部去建立。其成員都是獨(dú)立的個(gè)體,具有獨(dú)立人格和自立意識(shí),不存在人身依附(包括行政性依附),彼此間的行為以契約方式規(guī)范出來。[2]
長(zhǎng)期以來,中國(guó)社會(huì)的國(guó)家行政權(quán)力幾乎滲透到社會(huì)的各個(gè)角落,各單位都是行政機(jī)關(guān)的附屬,而個(gè)人都變成了各個(gè)單位的附屬。由此,作為一個(gè)消費(fèi)者,只能面臨公用企業(yè)與其背靠的行政權(quán)力的雙重威脅。在經(jīng)濟(jì)體制不斷推進(jìn)的同時(shí),其他社會(huì)領(lǐng)域的改革相對(duì)滯后,單位所有制的情況雖有很大改觀,個(gè)人雖不再以單位為依附,但是,社會(huì)長(zhǎng)期缺乏一種抗?fàn)幍膫鹘y(tǒng),社會(huì)運(yùn)動(dòng)無從展開。而消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)也起步較晚,消費(fèi)者的素質(zhì)普遍較低,各級(jí)消費(fèi)者組織的維權(quán)活動(dòng)經(jīng)驗(yàn)不足,并未充分發(fā)揮其作為消費(fèi)者權(quán)益代言人的作用,也還沒有顯示出對(duì)于壟斷經(jīng)濟(jì)力量的威懾。
二、對(duì)公用企業(yè)壟斷實(shí)行法律規(guī)制應(yīng)遵循的原則
其一,理清政府與公用企業(yè)之間的關(guān)系政企分開是公用企業(yè)改革的基本思路。由于公用企業(yè)的特殊性,政府有必要對(duì)其進(jìn)行一定程度的管制。單純的市場(chǎng)作為經(jīng)濟(jì)資源的配置方式有其自身無法克服的缺陷,一方面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)無法進(jìn)行有效的預(yù)測(cè),另一方面單純的市場(chǎng)根本無法解決現(xiàn)代發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)出現(xiàn)的滯脹現(xiàn)象,政府的介入是必要的;但同時(shí)也要顧及效率的需要,將市場(chǎng)公平和效率相結(jié)合。
其二,政府介入和自由競(jìng)爭(zhēng)并舉政府的介入方式包括扶持和限制。我國(guó)不同地區(qū)不同行業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡,這種經(jīng)濟(jì)發(fā)育的參差形態(tài)決定了政府的介入是一個(gè)具體問題具體分析的過程。對(duì)于貧困地區(qū)、弱勢(shì)行業(yè), 政府可以給予一定的地方性、行業(yè)性的政策扶持,同時(shí)在具備條件的地區(qū)和行業(yè),要不失時(shí)機(jī)引入自由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,保證效率。
其三,行業(yè)立法與專門立法并舉行業(yè)立法的好處在于可以針對(duì)各行業(yè)的特點(diǎn)有側(cè)重地制訂措施,以立法形式明確公用企業(yè)與各個(gè)政府主管部門之間的關(guān)系,實(shí)現(xiàn)政企分開;還可以確定相應(yīng)的行業(yè)目標(biāo),政府的行為也須受制于上述立法,可以起到控權(quán)的作用。專門立法如《公用企業(yè)法》則對(duì)涉及公用企業(yè)的原則性的重要事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)制,是總綱性的文件。具體到立法操作,一方面,針對(duì)公用企業(yè)各領(lǐng)域的特征,通過制定或修改完善公路法、電力法、電信法、鐵路法等行業(yè)法規(guī),對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入條件、定價(jià)、服務(wù)質(zhì)量等做出法律規(guī)定,規(guī)范市場(chǎng)秩序。但對(duì)于屬于市場(chǎng)失靈,需要政府干預(yù)的領(lǐng)域,還是要保留壟斷。另一方面,制定《公用企業(yè)法》之類的專門性法律,確立公用企業(yè)范圍、運(yùn)作機(jī)制、定價(jià)程序、監(jiān)督程序等事項(xiàng)。這種做法將立法的總體規(guī)劃同具體的部門計(jì)劃綜合考慮,可以有效地提高效率。
三、對(duì)公用企業(yè)壟斷實(shí)行法律規(guī)制的制度構(gòu)想
(一)制定反壟斷法
競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的靈魂,運(yùn)用法律手段確保市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體平等、公平、自由地參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),是世界各國(guó)通行的做法。反壟斷法被西方國(guó)家稱為“經(jīng)濟(jì)憲法”,主要原因是反壟斷法所維護(hù)的是競(jìng)爭(zhēng)自由,完善的是有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu),制止的是限制競(jìng)爭(zhēng)、不公平交易的行為。中國(guó)是一個(gè)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的國(guó)家,反壟斷法除了有維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)自由和保護(hù)消費(fèi)者利益的一般作用外,還具有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和完善市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的特殊作用。隨著中國(guó)加入WTO步伐的加快和繼續(xù)實(shí)行對(duì)外開放的政策,外資大規(guī)模進(jìn)入,跨國(guó)公司對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響越來越大,在中國(guó)的壟斷行為也日見增多,為了保護(hù)民族工業(yè)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全,《反壟斷法》出臺(tái)的時(shí)機(jī)也已成熟。
(二)引入民間資本,打破壟斷局面,促進(jìn)有效競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的形成
我國(guó)政府過去對(duì)公用企業(yè)的規(guī)制主要體現(xiàn)在進(jìn)入規(guī)制方面,只授權(quán)政府部門或其所屬機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資經(jīng)營(yíng),也就是典型的行政性壟斷。因此,在引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制時(shí)可以從投資主體著手,可以允許民間資本甚至外國(guó)資本的加入,改變政府投資一統(tǒng)天下的單一投資主體結(jié)構(gòu),向多元多層次的投資結(jié)構(gòu)發(fā)展。
(三)區(qū)分壟斷的不同種類,對(duì)純粹自然壟斷
采用程序上的規(guī)制和實(shí)體上的規(guī)制相結(jié)合,增加透明度;對(duì)非自然壟斷的公用企業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。自然壟斷是指由于市場(chǎng)的自然條件,如果進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng),則可能導(dǎo)致社會(huì)資源的浪費(fèi)或者市場(chǎng)秩序的混亂而只能由獨(dú)家企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)的狀況,[3]在自然壟斷的行業(yè),不進(jìn)行壟斷或者獨(dú)家經(jīng)營(yíng)就會(huì)造成資源浪費(fèi)和社會(huì)成本增加,實(shí)行壟斷更符合經(jīng)濟(jì)效率的要求,所以在立法時(shí)應(yīng)認(rèn)識(shí)到,目的并不是要打破一切壟斷,只是要打破一切不利于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和實(shí)現(xiàn)企業(yè)效率最大化的壟斷。對(duì)自然壟斷的公用企業(yè),應(yīng)允許其壟斷。基于此認(rèn)識(shí),應(yīng)當(dāng)對(duì)壟斷實(shí)行有限的除外適用,但同時(shí)應(yīng)對(duì)其價(jià)格、利潤(rùn)應(yīng)予以公開,增加透明度。
對(duì)于非自然壟斷的公用企業(yè),應(yīng)當(dāng)采取開放性政策,由多個(gè)合法的市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng),允許各種企業(yè)形式存在,使其在競(jìng)爭(zhēng)中成長(zhǎng)。
(四)建立符合競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的價(jià)格規(guī)制制度
價(jià)格機(jī)制是通過市場(chǎng)價(jià)格變動(dòng)與市場(chǎng)供求變動(dòng)之間的相互依賴、相互制約的聯(lián)系而發(fā)揮作用的機(jī)制。商品價(jià)格的變動(dòng),會(huì)引起商品供求關(guān)系變化;而供求關(guān)系的變化,又反過來引起價(jià)格的變動(dòng)。因而,制定合理的價(jià)格政策,對(duì)于企業(yè)經(jīng)濟(jì)效率的提高至關(guān)重要,特別是在對(duì)價(jià)格進(jìn)行較為嚴(yán)重管制的行業(yè)更是如此。有鑒于公用企業(yè)的公共性特質(zhì),因而在政企分離和建立競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)以后,仍應(yīng)在一段合理時(shí)期內(nèi)維持適當(dāng)?shù)膬r(jià)格管制。
最近,國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)發(fā)布了《制止價(jià)格壟斷行為暫行規(guī)定》,該行政規(guī)章已在2003年11月1日起正式施行。它在一定程度上填補(bǔ)了我國(guó)價(jià)格壟斷立法的空白,為反壟斷立法積累了有益的立法經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)在反壟斷方面法律法規(guī)還相當(dāng)薄弱,在我國(guó)《反壟斷法》尚未出臺(tái)的情況下,《制止價(jià)格壟斷行為暫行規(guī)定》解決了反價(jià)格壟斷領(lǐng)域的立法缺位問題,為維護(hù)正常有序的市場(chǎng)價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)提供了剛性的法律保障。
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