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論村民委員會(huì)的行政主體地位
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【摘要】根據(jù)我國的法律規(guī)定，村委會(huì)依法管理村集體的公共事務(wù)和公益事業(yè)，承擔(dān)著對本村內(nèi)部事務(wù)自治管理的職能。傳統(tǒng)的行政法理論把村委會(huì)排除在行政主體之外，認(rèn)為其行政行為不應(yīng)列入司法審查范圍，這種理論不利于村民依法維護(hù)自身權(quán)益。村委會(huì)的自治權(quán)不同于基于法律、法規(guī)授權(quán)以及基于基層政府委托而行使的行政權(quán)力，其中，村委會(huì)在行使法律、法規(guī)授予的權(quán)力時(shí)，其實(shí)施的行政行為可納入司法審查范圍，此時(shí)，村委會(huì)的行政主體地位成立。
【關(guān)鍵詞】司法審查;行政主體;村民委員會(huì)
隨著我國依法治國戰(zhàn)略的穩(wěn)步推進(jìn)，村民群眾法治意識(shí)不斷增強(qiáng)，“民告官”的事例不斷出現(xiàn)。根據(jù)我國的行政管理體制，最基層的政府是鄉(xiāng)(民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn))政府，所以嚴(yán)格意義上的“官”最低也就到鄉(xiāng)(民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn))一級。但是，現(xiàn)實(shí)中村民群眾接觸最頻繁、聯(lián)系最緊密的卻是村民委員會(huì)(以下簡稱村委會(huì))的干部。村委會(huì)不是一級政府，不是行政機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格說起來，村委會(huì)的干部并不屬于“官”，但就我國的行政管理實(shí)際而言，村委會(huì)行使著部分政府行政職權(quán)，甚至行使著部分本應(yīng)由鄉(xiāng)(民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn))政府行使的行政職權(quán)，一直以來，村民群眾都自覺或不自覺地將村委會(huì)當(dāng)成“衙門”，將村委會(huì)干部當(dāng)成了“官”。然而長久以來，我國傳統(tǒng)的行政法理論將村委會(huì)一概排除在行政主體之外，認(rèn)為村委會(huì)只是村民自治組織，所作出的行為不屬于行政行為，因此村委會(huì)的行為不能適用于行政訴訟法，不能納入司法審查范圍。如果按照這一理論，村民群眾無法通過行政訴訟渠道對村委會(huì)某些涉嫌違法的行為進(jìn)行“抗辯”，往往會(huì)導(dǎo)致村民群眾的眾多權(quán)益無法得到有效保護(hù)。由此可見，村委會(huì)是否具有行政主體地位意義重大，需要認(rèn)真慎重予以研究確定，本文現(xiàn)就此問題作一簡要論述。
一、行政主體的概念及主流學(xué)術(shù)界對村委會(huì)行政主體地位的觀點(diǎn)
一般來說，行政主體并非是法律實(shí)踐中所使用的術(shù)語，而是我國行政法理論界經(jīng)常使用的一個(gè)概念，系指“能以自己的名義實(shí)施國家行政權(quán)(表現(xiàn)為行政管理活動(dòng))，并對行為效果承擔(dān)責(zé)任的組織”{1}。一般認(rèn)為，只有行政主體所從事的與其行政職能有關(guān)的行為，才適用行政訴訟法，成為司法審查的對象。
目前我國行政法學(xué)界普遍認(rèn)同行政主體應(yīng)具有以下兩個(gè)特征：一是享有國家行政權(quán)力，以自己的名義實(shí)施行政管理活動(dòng);二是承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任。根據(jù)《行政訴訟法》和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(法釋[2000]8號(hào))相關(guān)規(guī)定，行政主體作被告的情況主要有以下六種：1.作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)作被告;2.改變原具體行政行為的復(fù)議機(jī)關(guān)作被告;3.由法律、法規(guī)授權(quán)的組織所作的具體行為，該組織是被告;4.委托某一組織作出具體行政行為的，委托的行政機(jī)關(guān)是被告;5.行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)作出具體行政行為的，該行政機(jī)關(guān)是被告;6.行政機(jī)關(guān)被撤銷的，繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān)是被告。
比照上述法規(guī)性文件的規(guī)定，似乎村委會(huì)難以一一對號(hào)入座：村委會(huì)既不是一級國家行政機(jī)關(guān)，也不是行政復(fù)議機(jī)關(guān)，更不是行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者派駐機(jī)構(gòu)。似乎只有在某種特定情況下，即村委會(huì)在取得法律、法規(guī)授權(quán)而代行基層政府部分行政職權(quán)的情況下，村委會(huì)才有可能作為行政主體，具備司法審查被告資格，適用行政訴訟法。然而在我國的司法實(shí)踐中，村委會(huì)幾乎從未被列為行政訴訟的被告，這也意味著司法實(shí)踐界仍堅(jiān)持認(rèn)為村委會(huì)不應(yīng)具有行政主體地位。
而在我國行政法理論界，傳統(tǒng)的行政法學(xué)理論對于村委會(huì)是否具備行政主體地位問題也一般持否定觀點(diǎn)，即，認(rèn)為村委會(huì)在任何情況下都不適用行政訴訟法，不具備司法審查被告的資格，其主要原因是村委會(huì)不是行政主體。這種理論認(rèn)為：首先，村委會(huì)不是我國法律法規(guī)規(guī)定的一級政府，也不是我國行政管理體制的行政機(jī)關(guān);其次，村委會(huì)不是法律、法規(guī)授權(quán)可以行使行政職能的組織;再次，村委會(huì)行使行政機(jī)關(guān)委托的管理職權(quán)時(shí)，可以成為行政主體、具備司法審查被告資格的是委托的行政機(jī)關(guān)，而不是作為受委托機(jī)關(guān)的村委會(huì);此外，村委會(huì)的管理行為未被賦予強(qiáng)制性，村委會(huì)對村務(wù)的處理貫徹民主原則，在民主原則下實(shí)施的行為不應(yīng)適用行政訴訟法的司法審查制度。
這種觀點(diǎn)看似符合法律法規(guī)的規(guī)定，如果按照以上所說，村委會(huì)不是行政主體，村委會(huì)與村民之間的關(guān)系就不存在行政管理關(guān)系，而是一種民事法律關(guān)系，只能適用民法調(diào)整。民事法律關(guān)系最本質(zhì)的特征是雙方地位平等并且對有關(guān)事項(xiàng)協(xié)商一致，而從我國各地的村務(wù)管理工作實(shí)踐來看，村民群眾與村委員會(huì)的關(guān)系幾乎從來就不是平等協(xié)商關(guān)系，村民群眾在村委會(huì)這個(gè)“組織”面前幾乎從來都會(huì)自覺或不自覺地將其與政府等同起來，于是一旦覺得村委會(huì)的行為侵犯了自己的合法權(quán)益，就會(huì)認(rèn)為是“政府”侵犯了自己的權(quán)益，因此往往傾向于通過向上級政府上訪的方式來解決問題，而極少通過民事訴訟途徑來尋求救助。
于是問題出現(xiàn)了：法學(xué)專家們認(rèn)為村委會(huì)不是行政主體，而村民群眾卻偏偏認(rèn)為村委會(huì)就是“政府”的化身，雙方似乎都認(rèn)為自己的觀點(diǎn)有充足的理由。這種實(shí)踐與法學(xué)理論存在著較大的脫節(jié)，不免使人疑惑：村委會(huì)究竟是否具有行政主體資格?是否可以成為行政訴訟的主體?
要搞清楚村委會(huì)是否具有行政主體資格，筆者認(rèn)為，首先應(yīng)該從村委會(huì)行使的職權(quán)類型及權(quán)力來源開始分析。
二、村委會(huì)行使職權(quán)類型及權(quán)力來源
村委會(huì)的權(quán)力來源基礎(chǔ)首先來源于《憲法》和《村民委員會(huì)組織法》的明確規(guī)定，《婚姻法》、《土地管理法》及其實(shí)施條例等，也包含著村委會(huì)職權(quán)部分的部分內(nèi)容。在明確村委會(huì)職權(quán)之前，有必要搞清楚村委會(huì)與基層政府以及村民群眾之間的關(guān)系：
(一)村委會(huì)與基層政府之間的關(guān)系
基層政府與村委會(huì)之間，是指導(dǎo)、支持和幫助的關(guān)系�！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第四條第1款規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的政府對村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)�！蓖瑫r(shí)，村委會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的政府開展工作，向基層政府反映村民的意見、要求和提出建議�？梢�，村委會(huì)與基層政府的關(guān)系不是一種行政隸屬關(guān)系，村委會(huì)在基層政府的指導(dǎo)和幫助下，既要落實(shí)和貫徹相應(yīng)的國家政策，也要協(xié)助鄉(xiāng)級政府實(shí)施某些可能會(huì)對本村發(fā)生行政效果的行政管理活動(dòng)。
(二)村委會(huì)與村民群眾之間的關(guān)系
村委會(huì)是由村民選舉產(chǎn)生的，是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織�！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第二條第2款規(guī)定：“村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向政府反映村民的意見、要求和提出建議�！蓖瑫r(shí)，該法第十八條規(guī)定：“村民委員會(huì)向村民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。村民會(huì)議每年審議村民委員會(huì)的工作報(bào)告，并評議村民委員會(huì)成員的工作�！庇纱丝梢姡逦瘯�(huì)與村民之間應(yīng)該是在村民自治框架下的管理者和被管理者的關(guān)系，其實(shí)質(zhì)近似于民事法律關(guān)系中的契約關(guān)系。
基于以上分析，概括起來，村委會(huì)主要行使兩類職權(quán)：
一是自治權(quán)，即管理村民自治事務(wù)。村民自治事務(wù)是指《憲法》和《村民委員會(huì)組織法》授權(quán)村委會(huì)處理的事務(wù)。例如《憲法》第一百一十一條第2款規(guī)定：“(村委會(huì))辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，并向政府反映群眾的意見、要求和提出建議。”同時(shí)，《村民委員會(huì)組織法》第二條也有類似的概括性規(guī)定。具體說來，村委會(huì)主要管理兩類自治事務(wù)：其一，農(nóng)村公共事務(wù)的管理以及公共秩序的維護(hù)，比如組織實(shí)施本村建設(shè)規(guī)劃、興修水利、道路、學(xué)校等基礎(chǔ)設(shè)施，指導(dǎo)村民建設(shè)住宅，管理公共衛(wèi)生，調(diào)節(jié)民間糾紛，消防安全管理，維護(hù)村內(nèi)治安等;其二，集體財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營與管理，即支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟(jì)和其他經(jīng)濟(jì)，維護(hù)以家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，保障集體經(jīng)濟(jì)組織和村民、承包經(jīng)營戶、聯(lián)戶或者合伙的合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他合法的權(quán)利和利益等。
二是有限的行政權(quán)，即基于法律、法規(guī)授權(quán)或者基層政府委托而行使的行政管理權(quán)限。基層政府對村委會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，村委會(huì)協(xié)助基層政府開展工作。這里的“協(xié)助”，主要體現(xiàn)在征收公糧、稅款、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌等費(fèi)用，審批宅基地，開具婚姻登記所需證明，國家計(jì)劃生育政策的落實(shí)，宣傳憲法、法律、法規(guī)和其他國家的政策并向政府反映村民的意見、要求和提出建議等方面。以“協(xié)助”審批宅基地為例，村民如果想獲準(zhǔn)在宅基地上建房，如果不能獲得村委會(huì)的審批同意文件，就不能向鄉(xiāng)政府土地管理部門提出申請，這時(shí)，村委會(huì)的“協(xié)助”審批行為已經(jīng)成了審批前置條件，成了事實(shí)上的審批行為，這種“協(xié)助”行為在很大程度上就已經(jīng)具有了行政管理性質(zhì)，完全可以認(rèn)為是在行使有限的行政管理權(quán)限了。當(dāng)村民對村委會(huì)拒絕出具審批同意文件的行為不服時(shí)，如果要訴諸法律，其被告只能是村委會(huì)，而不能是鄉(xiāng)政府或鄉(xiāng)政府土地管理部門，此時(shí)，法院在審理時(shí)顯然不能適用民事法律關(guān)系，只能適用行政訴訟法律規(guī)范對村委會(huì)的行為進(jìn)行司法審查了，這也證明了村委會(huì)的這些“協(xié)助”行為已經(jīng)具有有限行政權(quán)的性質(zhì)。
三、村委會(huì)行政主體地位分析
從村委會(huì)行使的不同權(quán)力可以看出，在行使自治權(quán)時(shí)，村委會(huì)是基層群眾性自治組織，其與村民群眾之間的糾紛，適用民事訴訟相關(guān)規(guī)定;而在行使法律、法規(guī)授予的權(quán)力以及公權(quán)所認(rèn)可的管理職能時(shí)，具有有限的行政管理權(quán)，此時(shí)可視為具有行政主體資格。這種行政管理職能在具體實(shí)踐中主要體現(xiàn)在土地管理、戶籍管理、婚姻生育管理等相關(guān)方面。
(一)土地經(jīng)營管理職能
村委會(huì)行政主體的地位，在國家的土地管理、農(nóng)地承包經(jīng)營等相關(guān)規(guī)定和實(shí)際操作中，表現(xiàn)得尤為突出，集中體現(xiàn)于村委會(huì)的自治職能進(jìn)一步降低和弱化，而代表國家意志的行政管理職能，如土地經(jīng)營管理職能則被進(jìn)一步強(qiáng)化�！按寮w組織實(shí)際上扮演著國家(政府)代理人的角色……國家實(shí)際上是在利用村集體組織行使著政府管理職能……”{2}。這種現(xiàn)象的存在，主要有以下幾個(gè)原因：
1.國家在集體土地所有制上采取的“有意的制度模糊”{3}，使村委會(huì)承擔(dān)土地管理職能成為可能。有意的制度模糊體現(xiàn)在法律規(guī)定上，可見于《土地管理法》第八條第2款：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有�！睂τ诤螢檗r(nóng)民集體所有，則未作明確定義，僅在第十條列舉了幾種情況，即：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村民所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理;已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理�！边@種列舉式的立法方式考慮并照顧了歷史形成的“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的土地確權(quán)原則，但在實(shí)際操作中，由于“三級所有”制度的內(nèi)涵過于寬泛，權(quán)利主體難以界定，公權(quán)、私權(quán)的適用范圍也不明確且長期存在沖突。實(shí)施《土地管理法》以來所出現(xiàn)的集體土地與國有土地的權(quán)屬爭議、政府過度介入征地環(huán)節(jié)、征地糾紛不斷以及被征地農(nóng)民權(quán)益得不到保障等問題，均與這一制度有關(guān)。原因其實(shí)很簡單—“分未定，爭不止”。
產(chǎn)權(quán)不明晰，必然導(dǎo)致各權(quán)利主體之間產(chǎn)生激烈的博弈，限于篇幅，這里不再論及。但值得注意的是，近年，除公權(quán)介入大量取得土地外，農(nóng)村集體土地管理職權(quán)已逐步由自然村向村委會(huì)集中。如在廣東的土地管理實(shí)踐中，土地所有權(quán)主要由各級村委會(huì)擁有，村委會(huì)可以自己的名義行使訴訟權(quán)利，組織參加征地前聽證、出具相關(guān)證明等。村委會(huì)對集體土地的實(shí)際管控能力不斷增強(qiáng)，尤其在東部沿海地區(qū)(如珠江三角洲地區(qū))，村委會(huì)實(shí)際控制了絕大部分集體土地，通過招租、參股等形式獲取集體經(jīng)濟(jì)收益，并盡可能地將其管理職能擴(kuò)張到“三級所有”制度的模糊地帶，提出了更多的管理訴求。如在廣州白云區(qū)，土地均掌握在經(jīng)濟(jì)社和經(jīng)濟(jì)聯(lián)社手中，鎮(zhèn)里沒有土地，鎮(zhèn)里需要用地時(shí)要通過村與經(jīng)濟(jì)聯(lián)社聯(lián)系，通過股份合作等方式開發(fā)使用土地，從而出現(xiàn)了“社主任權(quán)力大過村主任，村主任大過鎮(zhèn)長”的狀況，這就使村委會(huì)承擔(dān)土地行政管理的職能成為可能，而土地管理部門有時(shí)也因管理成本過高、能力受限以及依據(jù)不足等原因，默許以至支持村委會(huì)的管理訴求，形成了村委會(huì)對基層土地管理權(quán)的“分享”，公權(quán)與私權(quán)的界線趨于融合，村委會(huì)的意志也即上升為“公家”的意志，成為政府的代表。
2.國家公法對私法的實(shí)際介入，為村委會(huì)承擔(dān)土地管理職能提供了依據(jù)。中國人地關(guān)系高度緊張的基本國情決定了政府對于土地管理的剛性要求，也直接導(dǎo)致了農(nóng)地法制“主要以行政管理為主，很少有私權(quán)性質(zhì)的民事規(guī)范”{4}，更多地體現(xiàn)為一種管理法，而非權(quán)利法。這種現(xiàn)狀為村委會(huì)行使行政管理行為提供了事實(shí)上的依據(jù)。具體體現(xiàn)在幾個(gè)方面：
(1)法律授權(quán)。所謂法律授權(quán)，是指依法定授權(quán)而能夠以自己的名義行使一定行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)以外的社會(huì)組織。亦即，只要是依法成立，能夠獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)的法律后果，并在法律、法規(guī)明確授權(quán)的范圍內(nèi)以自己的名義從事行政管理活動(dòng)的主體均可成為法律、法規(guī)授權(quán)組織。這個(gè)定義明確了被授權(quán)組織的三個(gè)特征：第一，在行使法律、法規(guī)所授職能時(shí)，被授權(quán)的組織成為法律認(rèn)可的行政主體，具有與行政機(jī)關(guān)相同的法律地位;第二，被授權(quán)組織以自己的名義行使法律、法規(guī)所授職能，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任;第三，被授權(quán)組織行使非授權(quán)職能時(shí)，不具有行政主體地位。如《農(nóng)村土地承包法》第十二條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)發(fā)包……國家所有依法由農(nóng)民集體使用的農(nóng)村土地，由使用該土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或者村民小組發(fā)包�！边@一規(guī)定即是法律對村民委員會(huì)的授權(quán)，村委會(huì)在土地管理方面因被法律直接授權(quán)而具有了行政主體的資格，并可以自己名義承擔(dān)法律責(zé)任。在對廣東各地的相關(guān)調(diào)查了解中筆者發(fā)現(xiàn)，村委會(huì)對于本村土地的承包和發(fā)包等事項(xiàng)，一般都有較大的話語權(quán)，村民也都承認(rèn)并接受，如果沒有村委會(huì)的批準(zhǔn)，他們的土地承包、發(fā)包也難以實(shí)現(xiàn)。
(2)制度設(shè)計(jì)。模糊的土地產(chǎn)權(quán)制度設(shè)置和剛性的管理要求，集中在村一級土地管理中，常出現(xiàn)政府和所謂市民社會(huì)的博弈，或者說是公權(quán)與私權(quán)的博弈。而村委會(huì)所具備的雙重屬性，尤其作為廣大村民個(gè)體“管理者”的特點(diǎn)，往往為“公家”所倚重。實(shí)踐也表明，政府往往通過對村委會(huì)相關(guān)管理職能的認(rèn)可和保障，確保自身的管理行為得以順利推行。如為確保農(nóng)民的權(quán)益，國土資源部制定了《國土資源聽證規(guī)則》，其中第二十一條規(guī)定：“當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在被告知后5個(gè)工作日內(nèi)向聽證機(jī)構(gòu)提出書面申請，逾期未提出的，視為放棄聽證。”為落實(shí)這一規(guī)定，廣東省國土資源部門要求，用地單位在組織用地報(bào)批材料時(shí)，對放棄聽證的，必須附具村委會(huì)的證明，并加蓋村委會(huì)公章和村委會(huì)主任的簽名，否則不予受理。這一規(guī)定，使得用地單位在征用土地前，必須先和村委會(huì)進(jìn)行充分協(xié)商，取得大部分村民代表的認(rèn)可和村委會(huì)的批準(zhǔn)后，才有可能在聽證程序中獲得通過。這種制度設(shè)計(jì)既延伸了公權(quán)對土地的管理要求，也保障了村委會(huì)的利益訴求，更強(qiáng)化和認(rèn)可了村委會(huì)作為“管理者”的主體地位。同時(shí)，為減少公權(quán)在土地管理中的不當(dāng)介入，充分發(fā)揮村委會(huì)的作用，切實(shí)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，廣東省在2007年出臺(tái)了《關(guān)于深化征地制度改革的意見》(粵府辦[2007] 29號(hào))，明確提出減少和避免政府在征地過程中的過度介入和不當(dāng)干預(yù)，要求對非公益性以及營利性建設(shè)項(xiàng)目，由用地單位與土地所有者(土地使用權(quán)人)直接協(xié)商一致后報(bào)批用地。這一規(guī)定實(shí)際上也認(rèn)可了村委會(huì)在村一級土地管理中的主體地位，并通過政府規(guī)范性文件的方式，將這種自治權(quán)逐步納入公權(quán)范疇。
(二)婚姻生育管理職能
《人口與計(jì)劃生育法》第十二條規(guī)定：“村委會(huì)、居民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)依法做好計(jì)劃生育工作�！痹�2003年《婚姻登記條例》頒布之前的《婚姻登記管理?xiàng)l例》規(guī)定，進(jìn)行婚姻登記時(shí)須出具所在單位、村民委員會(huì)或者居民委員會(huì)出具的婚姻狀況證明，該規(guī)定雖然已經(jīng)于2003年取消，這也說明在2003年之前我國通過行政法規(guī)的形式授予了村委會(huì)在婚姻登記方面的管理職能。再如，《中國公民收養(yǎng)子女登記辦法》(民政部令第14號(hào))第五條(二)規(guī)定：“由收養(yǎng)人所在單位或者村民委員會(huì)、居民委員會(huì)出具的本人婚姻狀況、有無子女和撫養(yǎng)教育被收養(yǎng)人的能力等情況的證明�！边@也充分說明了法律法規(guī)授予了村委會(huì)在婚育管理方面的職能。
此外，《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于<中華人民共和國刑法>第九十三條第二款的解釋》規(guī)定，村委會(huì)等村基層組織人員“協(xié)助政府”從事國有土地的經(jīng)營和管理、土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理以及代征、代繳稅款等七類行為為“其他依照法律從事公務(wù)的人員”，其利用職務(wù)上的便利，非法占有公共財(cái)物，構(gòu)成犯罪的，適用貪臟罪、挪用公款罪、賄賂罪的規(guī)定。可見，我國的最高法律制訂機(jī)關(guān)同樣認(rèn)為，村委會(huì)在從事特定行為時(shí)，承擔(dān)著與國家行政機(jī)關(guān)同等的責(zé)任，也擔(dān)負(fù)著同等的義務(wù)，其成員等同于國家行政機(jī)關(guān)工作人員，依法具有行政主體資格。上述職權(quán)既是一種行政法上的權(quán)利，也是一種行政法上義務(wù)，村委會(huì)不能拒絕，不能以村委會(huì)不是行政機(jī)關(guān)就否定它的行政主體資格。
這里需要強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)：第一，村委會(huì)并不是在任何情況下都是行政主體，并不是村委會(huì)所有的行為都可以納入行政訴訟法的調(diào)整范圍，其行為僅限于根據(jù)法律、法規(guī)授權(quán)而從事的行政管理性質(zhì)的活動(dòng)。對于村委會(huì)以集體財(cái)產(chǎn)所有人的名義進(jìn)行民事活動(dòng)引發(fā)糾紛時(shí)，就應(yīng)當(dāng)提起民事訴訟而不能提起司法審查。第二，納入行政訴訟司法審查時(shí)并不排斥基層政府的調(diào)解。基層政府有權(quán)對村民反映的事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)解，從而改變村委會(huì)做出的某些決定，這種調(diào)解可能較行政訴訟司法審查更為便捷、效率，也更能維護(hù)村民群眾的合法權(quán)益。
總之，筆者認(rèn)為，村委會(huì)作為基層群眾自治組織之一，在推進(jìn)基層民主方面起到了重要作用，其在從事法律、法規(guī)授予的行政管理職能時(shí)，村委會(huì)的行政主體地位應(yīng)予以確認(rèn)。事實(shí)上，在實(shí)踐中，村委會(huì)作為行政訴訟司法審查被告與村民“對簿公堂”的案件也時(shí)有發(fā)生，法學(xué)理論界有必要與時(shí)俱進(jìn)，及時(shí)更新村委會(huì)的行政主體地位理論。這里需要注意的是，雖然實(shí)踐中已出現(xiàn)將村委會(huì)作為行政訴訟司法審查被告的案件，但畢竟這類案件的范圍還未涵蓋村委會(huì)行政管理事項(xiàng)的全部，而且也是某些人民法院個(gè)別的開創(chuàng)性做法，并未體現(xiàn)在《村民委員會(huì)組織法》和《行政訴訟法》中，也就是說，這種做法還缺乏切實(shí)有效的制度保障，需要法學(xué)理論界更加充分的論證，并在今年修改《行政訴訟法》等法律時(shí)加以完善。
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