試論城市規(guī)劃視角下公民權(quán)利保障研究

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　　論文摘要 本文以城市規(guī)劃為切入點(diǎn)，分析南寧市城市規(guī)劃的現(xiàn)狀及南寧市城市規(guī)劃過程中侵犯公民權(quán)利的問題，從公共利益、公眾參與、聽證制度、拆遷的程序法規(guī)、維護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)等方面進(jìn)行原因探討和對(duì)策分析，為城市規(guī)劃中公民權(quán)利的保障提供切實(shí)的路徑選擇。

　　論文關(guān)鍵詞 城市規(guī)劃 公民權(quán)利 路徑

　　城市規(guī)劃是政府調(diào)控城市空間資源、指導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展與建設(shè)、維護(hù)社會(huì)公平、保障公共安全和公眾利益的重要公共政策之一。它涉及到城市生活的方方面面，公民在這一過程中擁有多項(xiàng)權(quán)利，如知情權(quán)、參與權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)等。規(guī)劃過程中的房屋拆遷，被拆遷人多在財(cái)力、權(quán)力及法律渠道上都很難與拆遷人或政府相抗衡，在拆遷中經(jīng)常作為弱勢(shì)群體而存在。因此，在城市規(guī)劃過程中，公民對(duì)于城市規(guī)劃的參與性以及城市規(guī)劃過程中切實(shí)保護(hù)好相關(guān)人的合法權(quán)利不受侵犯，使之合法權(quán)利得到有效的保障成為我們必須思考的現(xiàn)實(shí)問題。

　　一、南寧市城市規(guī)劃過程中侵犯公民權(quán)利的分析

　　(一)南寧市城市規(guī)劃的現(xiàn)狀

　　南寧，是中國(guó)走向東盟的前沿城市，在發(fā)展迅速的同時(shí)，其城市規(guī)劃也出了不少問題。其一是城市規(guī)劃的連續(xù)性和完整性不強(qiáng)。南寧市政府開發(fā)重點(diǎn)的快速轉(zhuǎn)變：瑯東商務(wù)區(qū)—相思湖片區(qū)—江南區(qū)—五象新區(qū)，通過南寧市城市規(guī)劃重心變遷的歷史，可以得知南寧的新區(qū)開發(fā)規(guī)劃沒有連續(xù)性和開發(fā)完善性，導(dǎo)致人力財(cái)力資源的浪費(fèi)。二是公眾參與度不高。這方面雖然南寧市規(guī)劃局首創(chuàng)一種面向公眾服務(wù)的規(guī)劃信息發(fā)布平臺(tái)——南寧市城市規(guī)劃市民互動(dòng)平臺(tái)，取得了不小的成績(jī)，但筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這一平臺(tái)地理位置市民較少熟知，并且其子系統(tǒng)信息缺乏豐富性，缺乏市民比較感興趣的規(guī)劃編制及執(zhí)行方面的相關(guān)環(huán)節(jié)，并且可觸屏的高技術(shù)平臺(tái)在市民了解過程中靈敏性不夠，對(duì)公民參與的實(shí)際性影響不大。三是公民財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵犯。《南寧市城市房屋拆遷估價(jià)機(jī)構(gòu)確定辦法》里采取的是被拆遷人投票、抽簽或搖號(hào)的方式來確定拆遷估價(jià)機(jī)構(gòu)，其中均是由城區(qū)拆遷辦來負(fù)責(zé)唱票、計(jì)票來公布結(jié)果，或者作為抽簽、搖號(hào)的監(jiān)督人，即可以看出政府還是作為估價(jià)機(jī)構(gòu)確定的估價(jià)機(jī)構(gòu)，可能會(huì)存在估價(jià)機(jī)構(gòu)與相關(guān)部門形成利益共同體，這樣就有可能導(dǎo)致最后拆遷房屋價(jià)格評(píng)估制度的不科學(xué)合理，使得被拆遷人沒有獲得相應(yīng)的等價(jià)物或補(bǔ)償。四是公民人身權(quán)得不到很好的保障。這多半是由強(qiáng)制拆遷和野蠻拆遷引起的。《條例》第二十七條對(duì)暴力及“五斷”行為進(jìn)行了禁止，但在原舊條例下，2009年5月南寧市西關(guān)路的違法野蠻拆除的行徑及2009年8月望州路北二里23號(hào)廣西路橋一分公司的小區(qū)內(nèi)發(fā)生強(qiáng)拆流血事件等，都是城市規(guī)劃過程中侵犯公民權(quán)利的現(xiàn)實(shí)證明。盡管日前這種情況有所抑制，但是相關(guān)工作人員卻沒能夠及時(shí)轉(zhuǎn)變執(zhí)行的觀念及方式，傷害到公民人身權(quán)。

　　(二)南寧市城市規(guī)劃過程中侵犯公民權(quán)利的原因分析

　　1.公共利益的界定問題

　　無論是城市規(guī)劃還是其他政府政策，公共利益都涉及到相關(guān)法律的制定、執(zhí)行以及我們國(guó)民始終看重的一個(gè)視點(diǎn)，《條例》第一條，“為了規(guī)范國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償活動(dòng)，維護(hù)公共利益，保障被征收房屋所有權(quán)人的合法權(quán)利，制定本條例”，同時(shí)第八條列舉了六種情形屬于公共利益，但公共利益的范圍界定很難窮盡老百姓生活的方方面面，因而爭(zhēng)議還是會(huì)存在，這就給我們法律的適用性提出了考驗(yàn)。一些商業(yè)開發(fā)在公共利益的隱衣下為牟取利益而披上合法征收的外衣。公共利益的范疇和邊界沒有明確的界定，給“什么是公共利益”的問題留下了相當(dāng)廣闊的司法解釋空間，也給社會(huì)實(shí)踐留下了巨大的自由裁量空間。

　　2.政府管理的價(jià)值觀與目標(biāo)取向偏差

　　城市管理者的思想認(rèn)識(shí)水平對(duì)城市發(fā)展的很大的影響，我國(guó)對(duì)政績(jī)的考核，致使城市領(lǐng)導(dǎo)者在發(fā)展城市中，更加注重追求經(jīng)濟(jì)利益，在這樣的價(jià)值觀指引下，使得城市領(lǐng)導(dǎo)者在城市發(fā)展過程中的權(quán)力行使發(fā)生錯(cuò)位。各屆政府認(rèn)識(shí)不同，使城市規(guī)劃發(fā)展方向隨著政府的更迭而頻繁變化，這樣減弱了城市規(guī)劃的嚴(yán)肅性和控制作用。更者，相關(guān)執(zhí)權(quán)者不能很好地對(duì)城市發(fā)展出現(xiàn)的利益問題進(jìn)行調(diào)整，出現(xiàn)了各種為爭(zhēng)奪利益暗箱操作的現(xiàn)象，諸如個(gè)人尋租、政治創(chuàng)租。

　　3.公權(quán)力的異化

　　盧梭的《社會(huì)契約論》：公權(quán)是人們?yōu)楸Ｕ虾痛龠M(jìn)私權(quán)而設(shè)立的，公權(quán)力來源于民眾對(duì)私權(quán)及相應(yīng)利益的讓渡。目前，我們的政府職能正面臨著由管理型向公共服務(wù)型政府的歷史性轉(zhuǎn)變，但官本位的意識(shí)還深刻存在某些部門或個(gè)人的觀念里，權(quán)力錯(cuò)位，傾斜了公平正義的天平，出現(xiàn)“政府權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，部門利益尋租化”的現(xiàn)象。面對(duì)一些開發(fā)商不公開的破壞和騷擾被拆遷用戶，地方的公檢法和政府部門表現(xiàn)出一種平靜的漠然，并沒有進(jìn)行深入調(diào)查，這實(shí)際上就是一種默契的縱容，致使拆遷移民的利益被踐踏，得不到基本保護(hù)。

　　4.拆遷的程序不盡合理

　　我國(guó)尚沒有制定專門的城市拆遷行政程序法律法規(guī)�，F(xiàn)有的有關(guān)程序方面的規(guī)定散見于《條例》、《城市房屋拆遷估價(jià)指導(dǎo)意見》、《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》等法律文件。行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的程序較多地由行政法規(guī)和規(guī)章來確定，不僅雜亂而且公民很難知曉。我們的拆遷程序也存在爭(zhēng)議：(1)國(guó)有土地使用權(quán)的收回和提供存在先后程序錯(cuò)位的問題。政府在拆遷單位申請(qǐng)拆遷之前就確定供地方案，即是說政府在一定程度上單方面確定了國(guó)有土地使用權(quán)的決定。(2)在公共利益拆遷范圍之外的拆遷程序中，拆遷移民對(duì)拆遷過程的參與權(quán)、知情權(quán)和聽證權(quán)得不到保證。(3)行政救濟(jì)程序滯后。被拆遷移民對(duì)房屋拆遷補(bǔ)償簽訂的協(xié)議有異議而要求法院采取司法手段介入時(shí)，被拆遷的移民的房屋的處決還是沒有得到有效的法律保護(hù)，甚至有可能在打官司的同時(shí)被摧毀掉。

　　二、城市規(guī)劃過程中公民權(quán)利保障的路徑選擇

　　(一)加強(qiáng)城市規(guī)劃法治化及監(jiān)督管理

　　我國(guó)2008年施行的《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，作為母法從法律層面上嚴(yán)格了各項(xiàng)規(guī)劃修改程序、各項(xiàng)監(jiān)督，強(qiáng)化了法律責(zé)任，是城鄉(xiāng)規(guī)劃綜合調(diào)控的重要依據(jù)，這是政府加強(qiáng)法治的一個(gè)表現(xiàn)。但基于城市規(guī)劃具有很強(qiáng)的地方性，立足城市規(guī)劃法治，要求一是提高行政法律意識(shí)，即提高行政管理者、行政執(zhí)法者和社會(huì)人員對(duì)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及相關(guān)的行政法規(guī)的觀念和認(rèn)同感;二是完善相關(guān)行政法律，通過規(guī)范完善的法律及嚴(yán)密的組織以確保依法行政、依法治城的實(shí)現(xiàn);三是加強(qiáng)行政法律的執(zhí)行力，促使各項(xiàng)活動(dòng)在遵守法律的前提下進(jìn)行，制止發(fā)生野蠻拆遷等行為。比如對(duì)于強(qiáng)制拆遷，要明確強(qiáng)制拆遷的內(nèi)容及程序，以規(guī)范執(zhí)行人員的行為。同時(shí)，必須重視建設(shè)各種完善的社會(huì)組織，提高社會(huì)監(jiān)督能力，鼓勵(lì)公眾參加各種社會(huì)組織，發(fā)揮其社會(huì)協(xié)調(diào)的功能，加強(qiáng)對(duì)政府管理行為的監(jiān)督。