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經(jīng)濟(jì)手段在英、法、德、荷四國(guó)水管理中的運(yùn)用論文
摘要：為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間取得平衡，傳統(tǒng)的辦法是通過建立在許可證制度基礎(chǔ)上的“命令和控制”管理途徑，試圖在水環(huán)境的不同需求之間取得平衡。由于符合質(zhì)量要求的水資源日益缺乏，經(jīng)濟(jì)手段越來越多地被用于補(bǔ)充許可證制度的不足。
關(guān)鍵詞：水管理 經(jīng)濟(jì)手段 英國(guó) 法國(guó) 德國(guó) 荷蘭 取水費(fèi) 排污費(fèi)
1 概 述
為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間取得平衡，傳統(tǒng)的辦法是通過建立在許可證制度基礎(chǔ)上的“命令和控制”管理途徑，試圖在水環(huán)境的不同需求之間取得平衡。由于符合質(zhì)量要求的水資源日益缺乏，經(jīng)濟(jì)手段越來越多地被用于補(bǔ)充許可證制度的不足。在歐洲委員會(huì)第五次環(huán)境行動(dòng)項(xiàng)目“走向可持續(xù)”中，就鼓勵(lì)成員國(guó)征收環(huán)境稅和費(fèi)（除傳統(tǒng)的“命令和控制”途徑外），以實(shí)現(xiàn)更注重費(fèi)用—效益分析的環(huán)境政策。其重要內(nèi)容是倡導(dǎo)并通過建立在法律框架下的歐盟環(huán)境政策，應(yīng)用包括在環(huán)境方面收費(fèi)和收稅等在內(nèi)的更廣泛的政策措施。
制定環(huán)境稅和費(fèi)除了為增加財(cái)政收入外，其目的還應(yīng)有助于環(huán)境方面的目標(biāo)，收費(fèi)需在一個(gè)適當(dāng)?shù)乃缴希绻麡?biāo)準(zhǔn)太低或太高，都不可能獲得所希望的效果。收費(fèi)同樣還能對(duì)造成環(huán)境影響的行為起作用，例如，當(dāng)想通過取用水收費(fèi)促進(jìn)公眾減少耗水時(shí)，如果對(duì)用戶用水進(jìn)行計(jì)量，并且通過降低耗水量最終能使用水戶獲得利益的話，即可見效。
制定收費(fèi)辦法時(shí)，同樣重要的是確定收入的用途，即收入可能用于償付管理費(fèi)用、提供改善環(huán)境的資金（包括提供無污染生產(chǎn)的開發(fā)研究經(jīng)費(fèi)），以及作為一般的稅收（如綠色稅，而不是其他稅種）等。
為對(duì)經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行評(píng)估，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）推薦了以下評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：
�。�1）財(cái)務(wù)有效性，如對(duì)政策目標(biāo)而言，收入是否充裕；
�。�2）財(cái)務(wù)效益，如收費(fèi)的成本是否與征收的稅成適當(dāng)比例；
�。�3）經(jīng)濟(jì)效益，如收費(fèi)辦法如何成功地與社會(huì)成本協(xié)調(diào)以體現(xiàn)資源的真實(shí)價(jià)值；
�。�4）環(huán)境影響，收費(fèi)對(duì)污染者和用水戶的行為，以及逐漸改善環(huán)境的影響有多大；
�。�5）實(shí)用性，收費(fèi)體系可操作性如何；
�。�6）可接受性，政策被接受的程度如何。
另外，還應(yīng)考慮評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)手段與行業(yè)政策的統(tǒng)一性，并且評(píng)價(jià)其是否與國(guó)內(nèi)和國(guó)際貿(mào)易、財(cái)政和環(huán)境政策的一般準(zhǔn)則相適應(yīng)。
2 取用水收費(fèi)辦法
在不同國(guó)家，通過收取水費(fèi)籌集的資金的使用是不同的，如為水資源工程設(shè)施提供基金，或?yàn)楣┧到y(tǒng)提供補(bǔ)助金等。在德國(guó)Baden-Wurttemberg州，水費(fèi)甚至被用于補(bǔ)償農(nóng)戶由于減少化肥使用及使用價(jià)格較貴、但更符合環(huán)保要求的殺蟲劑所帶來的影響。
在德國(guó)，水管理由各州負(fù)責(zé)。因此，在不同的州取水收費(fèi)辦法差別很大，其水費(fèi)目標(biāo)包括成本回收、籌集資金，以及激勵(lì)節(jié)水�？偟恼f來，對(duì)取用地下水征收較高的水費(fèi)，特別是對(duì)非飲用水的供應(yīng)更是如此，在其中兩個(gè)州（Hamburg州和Hessen州），則僅對(duì)取用地下水征收水費(fèi)。Hamburg州采用的地下水收費(fèi)辦法已經(jīng)產(chǎn)生了大量水權(quán)回歸的結(jié)果，實(shí)現(xiàn)了收費(fèi)辦法的一個(gè)主要目標(biāo)；而在水費(fèi)最高的Hessen州，則使耗水量減少了11％，盡管其中一些減少可能是由于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)下降的結(jié)果。
在荷蘭，由于有足夠的地表水可供利用，所以僅對(duì)取用地下水收取水費(fèi)。有兩種不同的費(fèi)用被征收：一是為了資助地下水開發(fā)和水規(guī)劃的研究，各省征收相對(duì)低的水費(fèi)；一是作為一般稅種的組成，由中央收稅。這是荷蘭稅系總體改革中的組成部分，目的是使稅賦由收入稅向包括自然資源消費(fèi)在內(nèi)的一種消費(fèi)稅轉(zhuǎn)變。荷蘭水費(fèi)辦法不是以回收成本為目的，而是側(cè)重于籌集資金、進(jìn)行稅種調(diào)整及刺激用水。
法國(guó)取用水收費(fèi)辦法中，水費(fèi)建立的基礎(chǔ)是水資源的短缺以及有多少水回歸到環(huán)境中去，主要是為了籌集資金，而不是以成本回收為基礎(chǔ)。在法國(guó)，通常對(duì)從上游河段取水征收較高的水費(fèi)，以使河流少受污染。另外，地下水的水費(fèi)一般高于地表水。
在英格蘭和威爾士，水費(fèi)辦法是為了補(bǔ)償管理者（環(huán)境署）的費(fèi)用，即為水資源發(fā)揮其功能所帶來的花費(fèi)。收費(fèi)辦法包括兩種費(fèi)用：一是當(dāng)使用許可證時(shí)需支付的一種使用費(fèi)，另外一種是年費(fèi)用。該年費(fèi)用與以下幾方面有關(guān)：
（1）已獲許可的水量，并考慮水的來源，如對(duì)那些需要為工程設(shè)施提供基金，或者通過抽水增加水資源的途徑而強(qiáng)化管理的水源，征收最高的水費(fèi)；
（2）季節(jié)變化，夏季當(dāng)水資源需求最大時(shí)征收較高水費(fèi)；
（3）損失系數(shù)，即取用水量有多少可返回，并考慮水資源的缺乏程度，在不同的地區(qū)采取不同的單位水費(fèi)。
英格蘭和威爾士的水務(wù)管理正考慮引入一種激勵(lì)型水費(fèi)辦法。由于目前尚有92％的用戶無計(jì)量設(shè)備，減小用水量并不給他們帶來直接經(jīng)濟(jì)效益，所以水費(fèi)改革對(duì)其影響不大。不過，當(dāng)水費(fèi)較高時(shí)，將刺激水務(wù)公司減少滲漏和促進(jìn)節(jié)水。水費(fèi)籌集的收入還可以用于收購(gòu)沒有使用的取水許可證。
在這4個(gè)國(guó)家中，與飲用水的價(jià)格相比，目前取用水的水費(fèi)相對(duì)較低，因此促進(jìn)節(jié)約用水的作用較小。不過，與取用地表水相比，取用地下水的水費(fèi)一般較高（特別是對(duì)非飲用水），這就起到了鼓勵(lì)使用地表水來替代地下水的作用。如果是僅對(duì)取用地下水收費(fèi)的話，該替代作用更明顯。例如，荷蘭的水費(fèi)雖低于德國(guó)Hessen州的水費(fèi)，但其新設(shè)立的國(guó)家地下水稅與現(xiàn)有的省級(jí)地下水費(fèi)一起，足以對(duì)減少使用地下水起到刺激作用。從總體上說，這些國(guó)家取水收費(fèi)辦法還是主要作為財(cái)政手段籌集歲收以回收成本或?yàn)槟承┗顒?dòng)提供資金，同時(shí)對(duì)改變用水戶的行為具有一定的影響。收費(fèi)辦法中還沒有一個(gè)是以特定地點(diǎn)的水資源真實(shí)價(jià)值為基礎(chǔ)來確定其標(biāo)準(zhǔn)的。對(duì)不同水費(fèi)辦法按OECD判斷標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)估見表1。
3 排污費(fèi)收費(fèi)辦法
在英格蘭和威爾士，排污費(fèi)辦法如同取用水收費(fèi)一樣，只是為了補(bǔ)償有關(guān)控制污染的管理部門（如環(huán)境署）的花費(fèi)。年排污費(fèi)包括許可證管理費(fèi)和一致性抽樣的監(jiān)測(cè)費(fèi)。監(jiān)測(cè)費(fèi)與排放污水的內(nèi)容和受水體的類型有關(guān)，如果排放污水中含有較難分析的、有危害的化合物，則會(huì)導(dǎo)致較高的費(fèi)用。同樣地，對(duì)污水排向易受危害的受水體時(shí)，監(jiān)測(cè)費(fèi)也較高。與其它國(guó)家的排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相比，英國(guó)的比較低。
法國(guó)和荷蘭排污辦法是成本回收以及籌集稅收的辦法。有所不同的是，法國(guó)排污費(fèi)辦法注重受水體的脆弱性和排污的影響，而荷蘭排污費(fèi)辦法采用與受水體能力相分離的單位排污費(fèi)，由國(guó)家征收。荷蘭排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)比法國(guó)的高，因此在改善環(huán)境方面的作用也較大。
只有德國(guó)的排污費(fèi)辦法可稱為刺激性辦法。當(dāng)達(dá)到了聯(lián)邦規(guī)定中某工業(yè)部門標(biāo)準(zhǔn)之下限值時(shí)，其排污費(fèi)就削減75％。這樣減少收費(fèi)已經(jīng)在污水處理廠定期（3年）采用。當(dāng)然，如果違反了許可的條件，就不再削減排污費(fèi)。德國(guó)官方認(rèn)為，比起管理途徑來，排污費(fèi)對(duì)減少點(diǎn)源污染刺激較大。
通過排污費(fèi)征收的資金用于提供防治污染的研究與設(shè)施費(fèi)用可能包括：
�。�1）為主要的地區(qū)社團(tuán)改善污水處理提供補(bǔ)助金；
�。�2）成為財(cái)政部征收普通稅收的一部分；
（3）用于測(cè)量以改善難以鑒別的水環(huán)境，如廢棄礦井排水和分散污染源的控制；
�。�4）用于為公司開發(fā)更清潔的生產(chǎn)流程提供條件（如德國(guó)）。除籌集歲收外，排污費(fèi)的大小對(duì)排污也起刺激作用收費(fèi)最高的德國(guó)、荷蘭已經(jīng)建立起全國(guó)范圍的、與受水體脆弱性無關(guān)的排污費(fèi)辦法。按照OECD準(zhǔn)則，對(duì)采用的不同排污費(fèi)辦法的評(píng)價(jià)見表2。
4 小結(jié)
綜上可以得出以下幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)：
�。�1）在不同的國(guó)家，取用水和排污水的收費(fèi)辦法相差很大；
（2）大多數(shù)辦法為財(cái)政措施，其主要目的是籌集歲收以補(bǔ)償管理機(jī)構(gòu)的費(fèi)用，以及（或者）籌集設(shè)施建設(shè)資金以改善水資源和排放污水的水質(zhì)；
（3）需要指出的是，收費(fèi)辦法的引入在改變用水戶行為方面起到了一定的作用，特別是在那些收費(fèi)高或者收費(fèi)辦法含有激勵(lì)因素的國(guó)家；
�。�4）在荷蘭，一個(gè)新途徑是對(duì)地下水征收國(guó)家稅，目的是改變稅的負(fù)擔(dān)，即從收入稅向一種自然資源消耗稅轉(zhuǎn)變。
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