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行政法上合法預(yù)期保護(hù)的必要性分析論文
合法預(yù)期保護(hù)原則在英國、歐盟法等法域中十分流行，并且已變得十分成熟。我國政府也正逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榉⻊?wù)型政府，因此，引入這一原則的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。本文主要從公共管理學(xué)的角度論證我國引入合法預(yù)期保護(hù)原則的必要性，希望對我國誠信政府的建設(shè)給予有益的借鑒。
翻開我國行政法教材，我們根本看不到合法預(yù)期保護(hù)原則的影子。應(yīng)當(dāng)說，合法預(yù)期保護(hù)原則理應(yīng)是行政法上不可忽視的一個(gè)原則，一方面它在一定程度上約束了行政機(jī)關(guān)的行為——特別是在我國這種行政權(quán)力如此之巨大的國家;另一方面，在法律上規(guī)定這一原則，會給保護(hù)行政相對人的合法預(yù)期提供更可靠的法律依據(jù)，指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理等相關(guān)行為。
從世界各國的相關(guān)研究來看，從行政法的角度論述合法預(yù)期保護(hù)原則的著作為數(shù)不少，但其大多數(shù)的分析都是關(guān)于比較成熟的國家的理論，我國是否適用這一制度，需要我們來進(jìn)行論證，鑒于此，本文就從行政管理學(xué)的角度對行政法上的合法預(yù)期保護(hù)的必要性進(jìn)行分析，以冀對我國引入此制度提供有益的借鑒。
“現(xiàn)代行政法負(fù)有雙重使命：平等對待公民與促進(jìn)高效行政管理。”[1]在本文的開始，我們就提出這一觀點(diǎn)：保護(hù)行政相對人的合法預(yù)期，不僅可以更好的保護(hù)行對人的個(gè)人利益，更有利于促進(jìn)政府管理。
一、政策變化的成本分析
在討論這一問題之前，我們先來思考這樣一個(gè)簡單的問題：A在路邊挖了一個(gè)大洞，也沒有任何提示措施，然后，B掉進(jìn)了這個(gè)大洞，那么，A需要承擔(dān)責(zé)任嗎?根據(jù)侵權(quán)法的相關(guān)理論，個(gè)人的義務(wù)僅限于其能夠事先預(yù)見對方將信賴其作出的承諾，并且當(dāng)其不履行承諾時(shí)對方會因此而受損失。也就是說，盡管個(gè)人不能夠控制他人探悉其意圖的種種方式，但是個(gè)人對自己是否愿意告訴別人其活動(dòng)意圖還是能夠控制的。
[2]當(dāng)兩個(gè)無辜的人因某一事件都要有所損失時(shí)，因自身行為而致?lián)p害后果產(chǎn)生的一方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)損失。[3]從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，亞當(dāng)·斯密提出的理性的經(jīng)濟(jì)人具有這一特點(diǎn)：在滿足經(jīng)濟(jì)人將其活動(dòng)的全部成本內(nèi)部化這一條件后，其在充分的市場環(huán)境中將會生產(chǎn)出符合社會要求的數(shù)量的特定產(chǎn)品和服務(wù)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)家的角度看，上文中提到的經(jīng)濟(jì)人的這種特質(zhì)有一個(gè)好處，那就是當(dāng)其在追逐私人利益時(shí)，他會權(quán)衡由于其行為所產(chǎn)生的的成本和利益之間的利弊。
出于一樣的考慮，行政機(jī)關(guān)在改變其行政行為時(shí)，如若因其改變給行對人造成財(cái)產(chǎn)損失時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對此種損失予以內(nèi)部化：行政機(jī)關(guān)制定政策變化的所有的成本都應(yīng)由其本身完全承擔(dān)起來，只有如此規(guī)定，行政機(jī)關(guān)才有動(dòng)力，積極主動(dòng)的選擇最優(yōu)化的方案來制定法規(guī)政策。如若不然，可能會出現(xiàn)以下情形：法規(guī)的制定者不顧行政行對人因政府自身改變政策而承擔(dān)的可能高額成本，對自己制定法規(guī)的價(jià)值抱有幻想，出臺了一些很不合適宜的法規(guī)。
還有一點(diǎn)需要注意，行政行對人對政策的變化一般也不是毫不知情的。從這一點(diǎn)上講，我們還要注意分辨相對人主觀上對行政機(jī)關(guān)行政行為變化的可能性的判斷。一般情況下，當(dāng)“普通人”有能力預(yù)見行政機(jī)關(guān)可能改變其行為時(shí)，這時(shí)如果相對人仍預(yù)期行政機(jī)關(guān)行為具有確定性的，那么，我們此時(shí)不宜再保護(hù)此種預(yù)期，而應(yīng)由其自己承擔(dān)相應(yīng)的后果。
二、公務(wù)負(fù)擔(dān)平等學(xué)說的分析
傳統(tǒng)的公共管理學(xué)上有這么一句話：僅由個(gè)體承擔(dān)社會變遷的成本是不公平的，它應(yīng)由全體成員共同承擔(dān)。這一句話很好的在美國的征收案件中得到了驗(yàn)證：禁止通過犧牲少數(shù)土地所有人的利益去實(shí)現(xiàn)公共利益。在其中的一個(gè)案件中，[4]美國紐約州上訴法院(紐約州的最高等級法院)宣布一項(xiàng)五年內(nèi)禁止某一土地所有人拆毀或者翻修房屋的政策無效。
法院重點(diǎn)審查了城市政策的改變：多年來，紐約市鼓勵(lì)拆除或者改造房屋;許多現(xiàn)行房主購買房屋是為了商業(yè)開發(fā);政府不能忽視這些投資形成的預(yù)期，更不能在未經(jīng)補(bǔ)償?shù)那闆r下就改變多年多已經(jīng)實(shí)施的政策。在Shanghai Power Co.v. United States中， 美國最高法院認(rèn)為，“即使是有效的規(guī)制行為也會構(gòu)成規(guī)制征收，如果政府行為將負(fù)擔(dān)過重地轉(zhuǎn)移到一部分個(gè)人身上，并且是以很突然和不可預(yù)期的方式作出的，以致于這些受到不利影響的個(gè)人無法通過市場有效保護(hù)自己”。
美國的學(xué)者和法官們達(dá)成了這樣一種共識：根據(jù)美國的憲法第五修正案，政府對征收民眾的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行賠償時(shí)，應(yīng)遵循“禁止政府只讓某些群體承擔(dān)公共負(fù)擔(dān)，而按照公正和正義的要求，這應(yīng)當(dāng)是由全體公民承擔(dān)的損失”這一原則。
公務(wù)負(fù)擔(dān)平等學(xué)說雖然來自于法國，但到目前為止，世界范圍內(nèi)的許多國家已經(jīng)逐漸注意到了這一原則，并且也有一些國家也采納了此種觀點(diǎn)。這一學(xué)說認(rèn)為，政府的活動(dòng)是為了公共利益而實(shí)施，因而，應(yīng)由社會全體成員平等地分擔(dān)費(fèi)用。[5]所以，當(dāng)行政相對人由于行政機(jī)關(guān)的某種行為、政策、慣例而產(chǎn)生了合法預(yù)期后，一旦行政機(jī)關(guān)要改變其行為——此處僅指以公共利益為出發(fā)點(diǎn)，相對人的合法預(yù)期因行政機(jī)關(guān)的行為受到受損失后，應(yīng)當(dāng)有獲得補(bǔ)償或賠償?shù)臋?quán)利。
從政府的財(cái)政收入來看，其財(cái)政收入主要來源于全體納稅人，政府的賠償其實(shí)就是全社會的賠償，從風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的角度看，這是一種集體承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制，它的特點(diǎn)在于：即便是在為了保護(hù)公共利益免受個(gè)人特定利益的侵害時(shí)，政府仍然可以在所有公民中分?jǐn)偛淮_定性風(fēng)險(xiǎn)的成本。我們重新看一下這一負(fù)擔(dān)原則，因政府行為的變動(dòng)而發(fā)生的成本，由個(gè)體承擔(dān)是十分不合適的，更恰當(dāng)?shù)睦響?yīng)是由全體社會成員去分擔(dān)。這樣做的理由在于，為了公共利益而對合法預(yù)期造成了損害，相對于個(gè)體來說，這種損害分擔(dān)到全體成員時(shí)，對每一個(gè)人造成的損害十分微小，遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于個(gè)人因合法預(yù)期受損的利益。
三、利益權(quán)衡的分析
根據(jù)法學(xué)的基本理論，從法的價(jià)值方面來說，一種合法的利益——不管是集體還是個(gè)體利益，它都應(yīng)該受到保護(hù)。實(shí)際上，從我國的傳統(tǒng)來看，我們的國人一直是被灌輸了這樣一種觀念：當(dāng)個(gè)人利益和集體利益發(fā)生沖突時(shí)，我們要犧牲個(gè)人利益，服從于集體利益。這就導(dǎo)致了——我們國家沒有對個(gè)人合法預(yù)期保護(hù)的傳統(tǒng)。
在中國，應(yīng)當(dāng)說，主流的價(jià)值觀還是集體利益高于個(gè)人利益，這種影響的體現(xiàn)充斥在我國的立法、司法、執(zhí)法的各個(gè)方面，包括在我國的
法學(xué)理論
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界，受這種主流觀點(diǎn)的制約，我們并沒有重視這一點(diǎn)，或者說是我們選擇性的遺忘了這一點(diǎn)。再加上最近幾年來房地產(chǎn)熱潮的推動(dòng)，城市化進(jìn)程的加快，我們發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)實(shí)中的很多情形下，例如對土地的征收，許多地方政府打著公共利益的幌子，其行使公權(quán)力征收造成私人巨大的損失時(shí)，個(gè)體也沒有或者很難得到賠償(補(bǔ)償)，這種例子在現(xiàn)實(shí)中多不勝數(shù)。
關(guān)于公共利益和個(gè)人利益的價(jià)值權(quán)衡方面，筆者個(gè)人認(rèn)為，從一定意義上說，對個(gè)體利益的保護(hù)本身就是一項(xiàng)重大的公共利益，兩者之間并不一定會產(chǎn)生沖突。在現(xiàn)代行政法上，其必須合理合適的厘清公共利益和個(gè)體利益之間的關(guān)系，不管是從質(zhì)還是量上來說，從來就不應(yīng)該存在這樣一種預(yù)設(shè)：公共利益一定高于個(gè)體利益。
馬克思告訴我們，具體問題要具體分析，所以，我們應(yīng)當(dāng)結(jié)合具體的案例后，在每一案例中權(quán)衡利弊，才能得出哪一利益更優(yōu)先的結(jié)論，否則，我們就會犯形而上學(xué)的錯(cuò)誤�！按藘蓚�(gè)沖突之利益，原則上互相不具有優(yōu)越之地位，亦即行政機(jī)關(guān)在權(quán)衡時(shí)應(yīng)一視同仁”。 “我國的立法者和學(xué)者正是往往將公共利益和私人利益的關(guān)系視為一種對立的關(guān)系，而且賦予公共利益以天然的優(yōu)越地位，缺少對二者之間關(guān)系的嚴(yán)謹(jǐn)邏輯分析，缺少對個(gè)人利益的深切關(guān)懷。實(shí)際上公共利益是有個(gè)人利益所組成的，不僅‘不確定多數(shù)人’的利益可以成為公益，某些特別重要的個(gè)人利益本身就是公益，如公民的生命權(quán)和健康權(quán)。
而且，并非所有的公共利益都天然的比個(gè)人利益神圣，公共利益與私人利益都具有分量的維度，在發(fā)生沖突時(shí)，必須要根據(jù)個(gè)案的具體情況對各自的分量進(jìn)行衡量才能做出取舍。而即使要求個(gè)人利益對公共利益退讓，也必須符合比例原則，并為正當(dāng)?shù)膫�(gè)人利益的犧牲提供補(bǔ)償�！盵6]我國憲法第13條規(guī)定了：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償�！�
從其實(shí)質(zhì)上看，這只是一種“防御性”的權(quán)利，憲法的這一規(guī)定顯然并不是說私人的財(cái)產(chǎn)權(quán)絕對不可侵犯，當(dāng)國家的這種“侵犯”是一種合理的侵犯時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)允許此“侵犯”的存在——它使得財(cái)產(chǎn)權(quán)作為針對國家而享有的權(quán)利的性質(zhì)更為突出。在此種“針對國家”的結(jié)構(gòu)中，私人財(cái)產(chǎn)權(quán)處于“防御國家的不當(dāng)侵犯”與“國家可予正當(dāng)侵犯”的二律背反之中，而對這一矛盾的消解，則有賴于憲法的征用補(bǔ)償條款。[7]
回到我國的法律體系中來思考，假如合法預(yù)期保護(hù)原則要想在我國的法律系統(tǒng)中發(fā)揮其巨大的作用，其前提必須也應(yīng)當(dāng)是——個(gè)人的自治和尊嚴(yán)得到極大的重視。個(gè)體的利益一定不能僅是公共利益的附屬品。假如一個(gè)國家的法律體系沒有真正的嚴(yán)苛的保護(hù)個(gè)體利益，它還可能會允許存在可以與維護(hù)公共利益的依法行政原則相抗衡的合法預(yù)期保護(hù)原則嗎?
四、結(jié)語
從其他各國的實(shí)踐來看，合法預(yù)期保護(hù)原則的確立，可以在一定程度上減少行政機(jī)關(guān)和行政相對人之間的沖突，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)和個(gè)人的合作，有利于行政指導(dǎo)的進(jìn)行。一方面，行政機(jī)關(guān)的有關(guān)政策、指導(dǎo)意見可以得到有效的支持;另一方面，行政相對人也就會自覺主動(dòng)的遵守相關(guān)規(guī)定，減少行政的成本，減少行政訴訟的發(fā)生。
2001年，我國加入了WTO，自由、平等、競爭的市場經(jīng)濟(jì)在我國已經(jīng)逐步建立起來，人與人之間的交易不僅僅局限于交易對象之間的特定關(guān)系，那種熟人社會的交易模式已經(jīng)不適用于市場經(jīng)濟(jì)，甚至?xí)輾袌鲆?guī)則。所以，在這里，制度規(guī)則的信用狀態(tài)和信任結(jié)構(gòu)對于制度實(shí)施效率的發(fā)揮就具有了特別重大的意義。
這就告訴我們，行政機(jī)關(guān)在做出決定改變政策時(shí)，必須充分關(guān)注公眾的預(yù)期，論證政策執(zhí)行的相關(guān)后果。我們從實(shí)踐中不難看出，人們在這種情形下更認(rèn)同行政公權(quán)力的行使，即當(dāng)行政機(jī)關(guān)在行使其公權(quán)力時(shí)充分尊重公眾的合法預(yù)期時(shí)。因?yàn)樵诖饲樾蜗拢癖姇嗟膮⑴c行政管理，也會更加自覺的遵守相關(guān)的政策法規(guī)，這些都提高了行政效率，實(shí)現(xiàn)社會管理的目標(biāo)。
從另一方面來說，如果我們不對合法預(yù)期進(jìn)行保護(hù)，那么行政機(jī)關(guān)和相對人之間可能就會產(chǎn)生猜忌，行政機(jī)關(guān)的每一項(xiàng)決定、政策都會受到公眾的質(zhì)疑，行政機(jī)關(guān)就要做大量的解釋工作，極大的浪費(fèi)行政資源。還有一些公民，為了防止出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)朝令夕改的行為給自己造成損失，在行政機(jī)關(guān)出臺每一項(xiàng)政策后，他們會對每一政策進(jìn)行確認(rèn)——包括讓法院確認(rèn)等方式，如此下去，行政機(jī)關(guān)的行政行為效力就會處于不確定狀態(tài)，更多的行政資源將會被耗費(fèi)在解決行政相對人的懷疑方面，而不是更多的用于行政管理。
綜上所述，行政機(jī)關(guān)制定的政策所產(chǎn)生的效果和人們的預(yù)期之間是相互聯(lián)系、相互制約的。也就是說，一旦人們對行政機(jī)關(guān)制定政策的預(yù)期加強(qiáng)，適宜的行政管理政策將會得到良好的施行。與之相反，當(dāng)行政機(jī)關(guān)出臺新政策，人們會想出對策，這些政策的實(shí)施效果將會大打折扣。所以說，假如合法預(yù)期能夠得到很好的保護(hù)，政府的工作效率一定會得到提高，社會的運(yùn)行也會更加合理有序!
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