自然文化遺產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟分析

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　　摘要：本文概括了我國自然文化遺產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的歷史變遷，并分析了目前產(chǎn)權(quán)制度的特點。 認為目前自然文化遺產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建的重點不是如何強化法律和完善制度，而應該在于如何考慮遺產(chǎn)地原住居民的利益訴求，從而構(gòu)筑完全的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。 在此基礎上分析了民眾參與作為替代性制度安排的優(yōu)越性。

　　關鍵詞：自然文化遺產(chǎn);制度變遷;產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)

　　一、我國自然文化遺產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度變遷

　　產(chǎn)權(quán)領域的學者普遍認為， 產(chǎn)權(quán)是關于財產(chǎn)的一組權(quán)利，而財產(chǎn)權(quán)利束中最重要的部分就是財產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)。自然文化遺產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)則是自然文化遺產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)中各項權(quán)利束在不同權(quán)利主體之間的不同類型、不同程度的搭配和組合。而從歷史的范疇來看，產(chǎn)權(quán)屬于一種人與人的關系，產(chǎn)權(quán)制度的變遷要受到社會制度變遷的影響。

　　在原始社會階段和奴隸社會階段，由于受所處歷史階段和人類認識能力所限，自然文化遺產(chǎn)的概念應當還沒有出現(xiàn)，因此也不會有自然文化遺產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的概念。

　　在以分封制為主的封建社會，秉承的是“普天之下，莫非王土”的理念，這個時期的自然文化遺產(chǎn)資源所有權(quán)應屬于皇帝。然而受社會發(fā)展階段和社會意識所限，對自然文化遺產(chǎn)的保護和開發(fā)意識并不強。此時的自然文化遺產(chǎn)的使用權(quán)實際上沒有明確的歸屬，體現(xiàn)出公共資源的特性，轉(zhuǎn)讓權(quán)和經(jīng)營權(quán)的概念還沒有被人們所意識到。 受封建社會的生產(chǎn)力發(fā)展影響，人們對自然文化遺產(chǎn)的使用還沒有造 成太大的破壞，因此大多自然文化遺產(chǎn)能夠完好的保存延續(xù)下來。

　　在半殖民地半封建社會階段，社會在形式上依然以封建統(tǒng)治和自然經(jīng)濟為主導，國家在政治地位上屬于被殖民的狀態(tài)。 從社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)上看，依然保留著封建社會的特征，此時自然文化遺產(chǎn)的所有權(quán)仍為國家所有，使用權(quán)歸屬取決于自然文化遺產(chǎn)所處地域是否被殖民，歸屬并不明確。 半殖民地半封建社會階段社會實際上已趨近于近代化，生產(chǎn)力有了大幅提高。 由于人們保護意識不強，同時自然文化遺產(chǎn)資源所有權(quán)不明，故此時部分自然文化遺產(chǎn)受到較大的破壞和毀損。

　　新中國成立之后，確立了我國的性質(zhì)為社會主義社會，一切自然資源歸國家所有。 1954 年我國第一部憲法規(guī)定“礦藏、水流、由法律規(guī)定為國有的森林、草地和其他自然資源，都屬于國家所有①。 ”這一階段的自然文化遺產(chǎn)的所有權(quán)為國家享有，使用權(quán)屬于人民大眾所有。 因所有制為國家所有制，一些知名的自然文化遺產(chǎn)也多作為公益性質(zhì)的休閑和觀光區(qū)對外經(jīng)營。公有制弱化了自然文化遺產(chǎn)的經(jīng)濟價值，大部分的自然文化遺產(chǎn)并沒有被意識到而已其他的資源形態(tài)而存在(柴海燕，鄢志武，2008)。

　　改革開放以后，我國的所有制結(jié)構(gòu)由公有制轉(zhuǎn)變成為全民所有制、集體所有制、私人所有制和混合所有制共存的狀態(tài)。企業(yè)經(jīng)營形式，產(chǎn)權(quán)組織形式均發(fā)生了較大的改變。 自然文化遺產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度同樣發(fā)生了巨大的變化。 20 世紀 90 年代中期風景名勝區(qū)產(chǎn)權(quán)制度改革之前，我國自然文化遺產(chǎn)所有權(quán)主要以國家所有為主， 但是經(jīng)營由建設部和地方縣級以上政府進行歸口管理，并成立風景名勝區(qū)一級政府或風景名勝區(qū)管理委員會，作為行政管理部門對風景名勝區(qū)實行代理經(jīng)營。地區(qū)政府或風景名勝區(qū)享有自然文化遺產(chǎn)的使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)。 90 年代中期之后，我國風景名勝區(qū)開始了產(chǎn)權(quán)制度改革，主要的方式為采取股份制，這一階段的自然文化遺產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓主要以經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓為主，并且在國內(nèi)大規(guī)模的實施開來(謝茹，2004)。 2003 年以后建設部在貴州設立了特許經(jīng)營試點，希望能夠改變先前風景名勝區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的模式，使風景名勝區(qū)的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓走上合理軌道。 特許經(jīng)營試點規(guī)定景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓年限最高為 20 年， 在年份上較之前的景區(qū)經(jīng)營權(quán)整體轉(zhuǎn)讓有所減少，在管理部門上也由過去地方政府獨立管理轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO主管部門和風景名勝區(qū)管委會同地方政府同時管理(唐凌，2007)。 2006 年后，國務院發(fā)布了《風景名勝區(qū)條例》，明確規(guī)定了景區(qū)門票必須由景區(qū)管委會收取，用途必須為景區(qū)保護和管理;景區(qū)的管理機構(gòu)不得從事以營利為目的的活動，景區(qū)管理人員不得兼職營利�！讹L景名勝條例》的新規(guī)定意味著將風景名勝區(qū)的開發(fā)權(quán)和經(jīng)營權(quán)進行了分離。確定了由管委會負責管理開發(fā)和補償，由企業(yè)進行經(jīng)營的開發(fā)保護模式。

　　二、自然文化遺產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟分析

　　1、對我國自然文化遺產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的梳理

　　我國自然文化遺產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)變遷實質(zhì)上經(jīng)歷了公共產(chǎn)品階段和準公共產(chǎn)品階段。 公共產(chǎn)品階段包括封建社會、半封建半殖民地社會階段和建國后直到改革開放前。這一階段自然文化遺產(chǎn)資源主要作為公共產(chǎn)品向大眾提供， 沒有特別的排他機制建立。

　　隨著時間的推移和生產(chǎn)力的發(fā)展，對自然文化遺產(chǎn)造成了一定的破壞。 改革開放以后到現(xiàn)在為準公共產(chǎn)品階段，又可以根據(jù)對自然文化遺產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)的細分分為兩個階段，產(chǎn)權(quán)初步分為經(jīng)營權(quán)和剩余權(quán)階段和進一步細分為經(jīng)營權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、所有權(quán)和開發(fā)權(quán)的階段，兩個階段以 2003 年為界。 2003 年以前，由于受“產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移派”思想的影響，多數(shù)地方政府將自然文化遺產(chǎn)作為整體轉(zhuǎn)讓，自然文化遺產(chǎn)資源的所有權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)歸政府所有，包含了開發(fā)權(quán)和收益權(quán)等的其他權(quán)利統(tǒng)稱為經(jīng)營權(quán)歸開發(fā)商所有。開發(fā)商受短期內(nèi)利益最大化驅(qū)動會造成自然文化遺產(chǎn)的過度開發(fā)和破壞。

　　2003 年以后 ，國家通過 《風景名勝區(qū)條例 》的相關規(guī)定將自然文化遺產(chǎn)資源的開發(fā)權(quán)從經(jīng)營權(quán)里分離了出來，由地方政府享有自然文化遺產(chǎn)資源的所有權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、開發(fā)權(quán)和部分收益權(quán)(保護權(quán))，另外一部分收益權(quán)和剩余產(chǎn)權(quán)統(tǒng)稱為經(jīng)營權(quán)歸開發(fā)商所有。

　　由于對景區(qū)開發(fā)權(quán)和保護權(quán)進行了限定，對自然文化遺產(chǎn)的保護起到了一定的促進作用。

　　2、自然文化遺產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)界定的困難

　　我國現(xiàn)行的法律規(guī)定，國家對自然文化遺產(chǎn)資源擁有絕對的產(chǎn)權(quán)。因此，這些資源被認為是屬于國家，任何個人和團體在沒有得到國家許可的情況下，都不得以任何方式經(jīng)營、使用自然文化遺產(chǎn)資源，更不得破壞這些資源。但問題是，法律上的產(chǎn)權(quán)和事實上的產(chǎn)權(quán)是有區(qū)別的。 制度經(jīng)濟學的研究者一致認為，在事實上界定一項資源的產(chǎn)權(quán)要比在法律上界定它， 需要花費更多的資源。 即使在法律上清楚界定了某項資源的產(chǎn)權(quán)擁有者，但由于該擁有者為維護其產(chǎn)權(quán)需要有較高的執(zhí)行成本， 因此在實際情況中，總是存在一個產(chǎn)權(quán)的“公共領域”。

　　長期以來，大部分研究自然文化遺產(chǎn)保護的學者認為：長期以來， 我國自然文化遺產(chǎn)資源保護不力的主要原因是產(chǎn)權(quán)不明晰，法律不健全，政策執(zhí)行不到位所致。 這種分析是不完全的，因為任何個人的任何一項權(quán)利的有效性不單單依賴于這個人為保護這項權(quán)利所作的努力，而且還依賴于他人企圖分享這項權(quán)利的努力以及任何 “第三方” 所做的保護這項權(quán)利的努力 (巴澤爾，1998)。 隨著自然文化遺產(chǎn)資源希缺程度不斷提高，相對價格不斷上升，可以使尋租的動力越來越大，尋租手段也越來越復雜，因而監(jiān)督成本也相應會變得越來越高。 事實上，自然文化遺產(chǎn)保護的效果的決定因素不是完備的法律、健全的制度，而是取決于尋租者對遺產(chǎn)資源攫動力的大小。 由此導致的結(jié)果則是，法律明文強調(diào)自然文化遺產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)屬于國有，但各種事實上的攫取行為卻永遠也不會消失。

　　3、民眾對自然文化遺產(chǎn)擁有事實上的私人產(chǎn)權(quán)

　　雄倚登封市境的中岳嵩山，被地質(zhì)學家譽為“天然地質(zhì)博物館”，1991 年被聯(lián)合國科教文組織首輪通過為 “世界地質(zhì)遺產(chǎn)保護單位”。境內(nèi)的多處文化古跡更被列為世界文化遺產(chǎn)。但嵩山境內(nèi)遍布的大大小小的違規(guī)礦井在屢禁不絕。文化古跡景區(qū)內(nèi)的違規(guī)開放也此起彼伏。中央電視臺曝光、聯(lián)合國教科文組織警告、國務院和河南省發(fā)專項治理文件、登封市成立領導小組下大力整頓治理。力度不可謂不大，但效果甚微。原因就在于民眾對自然文化遺產(chǎn)擁有事實上的私人產(chǎn)權(quán)。

　　以當陽山為例，當陽山是嵩山七十二峰之一，就在少林寺所處的少室山西側(cè)，是石英巖產(chǎn)區(qū)。當?shù)鼐用穸嘁蚤_采此礦為生，開采成本極低，設備簡單易得，也容易拆除撤離。 上級檢查整頓是，立即停產(chǎn)，很難抓到現(xiàn)行，無法嚴處。加上當?shù)卮彐?zhèn)領導因經(jīng)濟發(fā)展壓力，多對此有意疏忽，甚至暗中鼓勵，通風報信。因此，當?shù)匕傩张c上級管理部門之間一直進行著游擊戰(zhàn)，問題根本無法根治。

　　按巴澤爾的理論， 決定所有權(quán)最優(yōu)配置的總原則應當是：對資產(chǎn)平均收入影響傾向更大的一方得到的剩余份額應該更大(巴澤爾，1998)。 產(chǎn)權(quán)界定的實質(zhì)是不同利益主體的博弈，產(chǎn)權(quán)的界定與資源的分配同時由博弈的均衡所決定。 在這里，真正的競爭均衡不是產(chǎn)權(quán)交易的均衡，而是產(chǎn)權(quán)所有者為保障權(quán)益的監(jiān)督邊際成本與獲得產(chǎn)權(quán)邊際收益之間的均衡。

　　在這一局部， 當?shù)鼐用駥�這項資源擁有的事實上的產(chǎn)權(quán)，實際上已經(jīng)成為最主要的決定因素。而任何法律上的條文和嚴格的政策，在龐大的執(zhí)行成本面前都是蒼白無力的。 當居民不能從保護行為中得到利益是，他們有動力通過攫取獲得利益。 而這種攫取行為的邊界則是攫取成本和收益的平衡。只有與收入最大化一致的權(quán)利界定，才是完全的、有效的產(chǎn)權(quán)界定。 因此，不考慮原住居民利益的產(chǎn)權(quán)分配是無效的。 這種產(chǎn)權(quán)也是不完全的產(chǎn)權(quán)。

　　三、替代性的制度安排：民眾參與

　　我國的遺產(chǎn)保護最早是由政府強制推行實施的，是一種自上而下的保護，這種保護方式一直持續(xù)到解放后。 隨著改革開放后社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展，民眾參與遺產(chǎn)保護才開始得到政府越來越多的關注。 民眾參與是全民保護遺產(chǎn)的最好方式，帶來了各方效益的平衡，同時這種自下而上的保護要求和政府主導的自上而下的保護約束相互接觸和交流，并經(jīng)過多次反饋而達成共識，使得保護制度能滲透到遺產(chǎn)保護的方方面面。民眾參與雖然不具有強制性但具有約束力，是我國基層民主建設的舞臺和基地(費孝通，2002)。

　　我國很多的文化遺產(chǎn)都來源于民間，都是土生土長的民間傳統(tǒng)文化。 民眾中一類人是具有文化傳承者作用的當?shù)卮迕�，他們是傳統(tǒng)文化的主體，所謂的民俗旅游開發(fā)其實是對他們所擁有的民俗文化的利用和保護，文化主體的參與就顯得無比重要。 作為文化主體的民眾自愿介入當?shù)芈糜伟l(fā)展過程中，不但有利于增強文化遺產(chǎn)旅游產(chǎn)品的原生態(tài)性，民眾能夠從旅游業(yè)參與過程中獲取經(jīng)濟效益，從而自發(fā)的保護和傳承地域文化，也有利于民眾認識并重新科學評價本土文化價值， 從而增強文化自信心和自豪感，自覺保護與傳承本土文化，將旅游帶來的負面影響最小化，推動自然文化遺產(chǎn)旅游可持續(xù)發(fā)展。

　　自然文化遺產(chǎn)的持有者與傳承者包括各種群體、團體甚至是個人， 主體的多元化導致了文化遺產(chǎn)分布廣泛甚至隱蔽的特征，同時不同地域之間民俗風情的差異，故而難以用統(tǒng)一政策性措施對其進行保護。因此，單純的政府行為往往難以奏效。而由廣大民眾形成的非政府組織具有非官方性、民間性的特點，其所涵蓋的范域廣泛，對民間社會的滲透力強大，與民眾有著天然的聯(lián)系優(yōu)勢，甚至有些非政府組織本身即是由自然文化遺產(chǎn)的持有者與傳承者參與組成的。 這使得非政府組織具有貼近民眾、實施有針對性保護的優(yōu)勢。

　　民眾之中另外一類人是由文化愛好者、文化專家等組成的民間社團組成。 對文化遺產(chǎn)的開發(fā)保護，不完全是政府和市場的意愿，這些民眾也同樣在其中發(fā)揮了自己的能動性。 作為是民俗文化的承載者， 他們最有權(quán)力判斷什么是本民族最有價值的內(nèi)容。

　　他們按照自己的理解和意愿對文化遺產(chǎn)的開發(fā)與展示做出修正。

　　在學界強調(diào)以人為本的呼聲中，注重民眾參與才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的理念，逐漸在政府的管理意識和政策中得以體現(xiàn)，遺產(chǎn)開發(fā)與利用應使當?shù)乩习傩帐芤�，注重民眾參與。

　　目前我國民眾參與遺產(chǎn)保護的意識還較為薄弱，公眾本身的素質(zhì)和相關專業(yè)知識也有待提高。 在進行遺產(chǎn)保護機制設計時，要充分考慮民眾參與，就需要健全民眾參與保護的相關保障機制以及遺產(chǎn)開發(fā)利用相關信息的公開制度。

　　注釋：

　　①參見 1956 年《憲法》第 5、6、7 條。

　　參考文獻：

　　[1]柴海燕，鄢志武。風景名勝資源產(chǎn)權(quán)制度的誘致性變遷研究[J].國土資源科技管理，2008，(04)：49-52.

　　[2]謝茹。關于風景名勝資源產(chǎn)權(quán)制度的思考[J].當代財經(jīng)，2004，(10)：24-29.

　　[3][美]巴澤爾。產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟分析[M].費方域等譯。上海：三聯(lián)書店和上海人民出版社，1998:3.

　　[4]費孝通。居民自治：中國城市社區(qū)建設的新目標[J].江海學刊，2002，(03)：15-18.

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